对南海危机与九段线问题的个人看法
（2012年中华能源基金会“第一届危机论坛?南海九段线研讨会”提交发言稿）
注：本文已经在纸媒杂志《中华参考》2013年第四期上发表，内容有删改。互联网上转载请保留此条目，传统媒体转载请与该杂志编辑部和作者联系
再注：本文开始构思于2011年六七月，正值南海九段线问题正式浮出水面，中华能源基金会约稿之际。过一年后，在该基金会主办的“第一届危机论坛?南海九段线研讨会”上提交了本文。再过了一年多，《中华参考》杂志抢在美国国务卿克里访华前公开发表此文，克里在访华期间果然公开与中国领导人就九段线问题进行了交流。此文一波三折，终有预见，能见天日，不负苦心。
正文部分：
南海危机激化一年多的时间以来，九段线问题正式浮出水面。相比整体性和框架性的南海危机，九段线问题可以视为一个纯粹的细节性和技术性问题。这是因为岛屿和岛礁的归属、海洋专属经济区划分、大陆架和岛屿岛礁在划分海洋疆域中的权重孰轻孰重之争，要以相关的历史渊源、条约惯例和法律文件为主。但是这些细节性和技术性问题一向都是相关各国各执一端，很难有一个皆大欢喜的结局。
南海危机从本质上来看，是中国崛起进程中的一个重大外交博弈焦点，牵涉到的是中国在战略边疆东南亚地区的整体外交战略规划，而九段线之争只是一个其中的技术性问题。从大外交战略格局的眼光来看，战略性问题应该掩盖和屏蔽纯技术性问题。笔者一向主张，外交决策者要善于超越千头万绪的细节，缔造外交战略大框架和持续外交努力的方向，将某些无法得到清晰明确处理的细节问题纳入中层结构，使之成为一个纯技术和纯细节问题，从而避免细节争端导致整体外交局势恶化的结果。
中国在南海危机中的困境在于，大国与小国的利益争端，进退两难。进如狮子搏兔，胜之不武；退则虎头蛇尾，为人所笑。目前中国与东南亚各国目前已经有了相当良好的合作框架即中国—东盟自由贸易区，而且在一些次区域范围内如湄公河大流域合作框架也有着很好的进展。由于南海争端相关国家如越南、菲律宾、马来西亚和文莱都是东盟成员国，越南还是大湄公河流域合作框架的关键成员国，因此中国在南海问题上大动干戈后如愿以偿，那么则极有可能危及现有的外交成果即中国与东南亚各国的全面友好合作关系。笔者主张，南海危机外交博弈中的利害得失与轻重缓急要全面计算清楚，外交战略设计要尽可能具有包容性和前瞻性，不受感情、舆论和意识形态的干扰，而对历史经验和历史教训的借鉴要尽可能地全面、深刻和有效。
看清利害关系与权力结构
对于中国来说，南海危机的利害关系在于，中国在南海问题上是面临数个国家的争端，其中与中国有海洋疆域和岛屿纠纷的有越南、菲律宾、文莱和马来西亚四国。这几个相关国家同属东南亚联盟，如果南海危机持续发酵升温最后诉诸武力，完全有可能危及中国—东盟自由贸易区以及湄公河次区域合作机制的有效运作，于己于人皆不利，而且为其他大国所乐见。目前越南和菲律宾两国闹腾得相当严重，两国都有意依托美国的支持与中国在南海问题上相对抗。美国则早已高调宣布重返东南亚，而中国也已经宣称南海问题是中国的核心利益，中美两国的外交博弈似乎已经在南海问题上呈短兵相接，针锋相对的态势。目前的南海危机，已经让美国喜不自胜，似乎又找到了一个以小搏大，骚扰中国的手段。而没有美国的支持，任何一个南海沿岸国家都不会有勇气跟中国真正对抗下去，因此，南海危机的真正本质就是中美两国在南海问题上的斗法。
中国在南海的实质利益是有限的，而且也应该计算清楚。南海的各类资源如渔业和海底资源的开采技术到了何种程度，具体收益是多少，相比中国对越南和菲律宾的经济援助得失相抵到底得失是正是负？而中国对越南和菲律宾的相关经济制裁与美国对这两个国家的经济援助相比，孰大孰小以及关联互动程度到底如何？如中国与菲越两国发生武装冲突将会对中国与东盟自贸区的经济收益造成何种程度的影响？中国为促进和保证中国—东盟贸易区的建立和有效运作让渡了多少利益？其中又获得了多少利益？笔者提出这些问题是主张南海问题框架内利害得失的计算要从中国与东盟国家合作的外交全局考虑，在综合平衡时尽量得失相抵，争取得大于失。鉴于具体数据牵涉到国家机密和军事机密，笔者也无从得到这些数据，因此具体的计算本文予以忽略，只提供一个思路和框架。
另一方面，南海争端尤其是九段线问题的形式利益巨大而漫无边际，因为此类话题涉及到主权争端，领土完整以及政治正确性的宏大叙事，很容易上纲上线。因此在形式利益上的妥协与退让很容易导致国内舆论的不满。但是在外交博弈中，笔者一向主张，民可以乐成，不可以虑始。民意向来是短视和变动不居的，而且民意一贯是被塑造的。基于历史经验，民意在外交博弈中一向是在走极端化的过程中推波助澜，从来没有过踩刹车的例子。
另外，中国如果追求完整的基于九段线内的海洋疆域主权，以及把单独掌控南海通道作为一个明确的外交战略目标，那么外交决策者就必须思考，如果中国追求全面和单独控制南海通道，把美日韩以及其他利益相关国家挤到同一条外交战线上有何益处？何况就目前的军事力量对比来看，中国海军无力全面控制南海通道。即便中国海军能够全面掌握南海通道，实质利益也极为有限，所费不赀，所得甚少，因此在南海问上必须在形式利益与实质利益之间找到平衡。
笔者认为，对大国做出让步与对小国做出让步，其效果截然不同。对小国作出让步，不会导致强权步步紧逼，全盘倾覆的后果。美国在南海问题上并无实质性的利益卷入，纯粹是坐山观虎斗，慷他人之慨。而中国的应对就应该是坚持南海相关国家的集体谈判和东盟国家有差别的利益均沾，要在集体谈判框架和外交战略设计中明确把美国以及任何区域外大国的因素的干扰排除在外。南海危机必须在中国—东盟合作大框架内得到总体解决，南海危机应控制在有限的水平，不得使之危及到中国—东盟自由贸易区的有效运作。就目前中国与东盟国家的经济合作成果来看，中国与东盟的经贸总额已经是美国与东盟经贸总额的两倍。在中美两国在东南亚地区的外交博弈中，天时与地利都在中国一边，中国应该更有耐心去争取东南亚各国的人心。
区别技术因素与战略因素
南海争端属于历史遗留问题，中国在南海岛屿争端上的正式外交政策是“主权在我，搁置争议，共同开发”。之所以不得不在外交政策的宣示上同意共同开发，完全是因为在历史因素与现实因素的作用下，主权问题得不到明确解决。上述政策的提出，三句话的表述完整地表明了中国当年的外交决策层心目中对相关问题轻重缓急大小先后的次序，但深究实质，共同开发早已经是个木已成舟的事实，搁置争议是不可能的现实，主权在我则是一厢情愿的设想。从实质利益的角度来看，如果能够形成南海利益共同体，保证南海地区的和平与中立以及沿岸国家的共同开发，那么主权的归属问题实际上是次要的。从长远的角度来看，南海地区以形成以中国为首的各国利益共同体比较妥当稳健，而这个利益共同体放在目前已经具有中国与东盟的大合作框架内则是最佳选择。
攻心为上，攻城为下；全国为上，破国为下。中国外交决策部门可否设计一个整体战略框架，在不放弃宣示“主权在我”的前提下，在经济利益上给予南海沿岸相关国家一定的份额，再给予东盟内非相关国家一定的份额（具体份额的数字牵涉到错综复杂的具体规划，非本文重点，本文不拟探讨），促使南海危机在纯经济范围内得到解决，同时使南海问题的争议严格限制在中国—东盟国家合作的大框架内，避免区域外其他国家的介入。以经济利益因素调动东盟内部南海危机非相关国家的积极性，从而对南海危机相关国家形成遏制和压力，避免相关国家在南海危机上结成统一战线，避免中国与东南亚国家的整体关系被南海危机相关国家绑架。
从新中国成立以来的外交实践来看，中国既然能够在五十年代与缅甸，在九十年代与越南在陆地边境上做出了重大让步，为什么就必须在南海争端中针锋相对呢？比争一城一地一岛一礁之得失更为重要的是，中国要营造对自身有利的整体地缘政治环境与外交关系。台湾问题的存在，使得新中国成立三十年来，一直未对台海前线省份作大量国家投资；美国侵越战争升级后，中国不得不进行大三线建设，将沿海企业迁往西部地区；中苏分裂且发生边境争端升级后，中国沿三北地区不得不部署重兵防御，大批战略单位南迁。而南海问题从来没有造成过上述重大战略影响，何以见得在国势蒸蒸日上的今天，在南海问题上非要搞成极端化的战争或者准战争局面？
中国目前既然同意在经济上共同开发南沙诸岛，那么相对而言海洋领土问题就不那么重要。而且就领土的性质而言，海洋疆域与陆地疆域不能够相提并论，海洋疆域有其开放性的天然属性。中沙群岛与南沙群岛之间的南海海盆，平均深度为3000多米，其军事上的最大功用就是为中国的战略核潜艇进行战备巡逻提供活动基地。南海是一个国际海洋交通要道，除了中国以外，也是日本韩国等东北亚国家的资源输送通道。即便中国海军军力完全可以控制封锁南海通道，也无实质上的战略收益，因为在军事上控制日韩两国的资源输送通道并非中国的外交战略目标。而且即便中国海军掌控南海通道，也不可能全面有效地控制中国能源和原材料进口的其他海洋要道。
有鉴于此，中国能否以设计成类似于北约的南海公约组织，以维持南海现状，保持沿岸国家经济利益共享的同时，保证南海通道非正式成为中国的军事控制范围，从而虚化沿岸相关国家对南海的主权争端。中国在外交上做出让步的同时，也要弱化关键性对手如美国在东南亚的存在。笔者认为，高明的外交战略设计者要善于以本国尚未掌握的价码去交换别国已经掌握的价码。比如说，中国可以要求非南海沿岸国家或者东南亚地区以外的国家不得在南海地区保持军事存在，或者明确宣示，与美国保持军事联系或者为美国提供军事基地的国家不得参与南海经济利益共享机制等。要达到这一目标现实困难很多，不过如果中国在南海不去主动塑造经济利益共享与军事中立和平的外交格局，这个格局就不会自动呈现。对南海危机的解决如果没有一个大外交战略的设计，只纠缠于一岛一礁的具体争夺，那么南海问题永远也不会得到全局性的解决。笔者认为，有明确的外交目标才会有方向感；有整体的战略设计才会产生节奏感，否则，在外交上就难免会出现救火队员式的疲于奔命的结果，又或者外交行动被民意和舆论绑架而动辄得咎。
以战略设计应对战略设计
上兵伐谋，其次伐交，其次伐城。中国的南海问题不是简单的一个海洋疆域的争端问题，而是中国大国崛起的一个关键性环节。中国在南海问题上的对手到底是谁，笔者认为不是南海相关各国，而是美国。中国到底是要在这个问题上对东南亚相关国家抱着锱铢必较，睚眦必报的态度？还是综观全局，权衡利害，找到关键性问题和主要矛盾，以战略设计应对美国的战略设计？中国相对东南亚诸国一向都是庞然大物，具有绝对优势，但是这种力量对比优势并未体现在南海争端中，否则就不会出现在南海问题上菲越等国轮番上阵挑衅，而其他相关国家则踊跃围观跃跃欲试的结果。如果中国与南海诸国力量对比足以吓阻南海诸国对南沙的觊觎的话，那么南海危机根本就不会发生。显然南海危机相关国家都自觉不自觉地把美国的存在当作制约中国外交军事行动的关键因素 。
中国目前在南海危机中的应对之策是坚持与相关国家一对一单独谈判，反对与相关国家进行集体谈判。笔者认为，这固然可以在形式上避免成为众矢之的，可如果深究外交利害关系，如果明确把南海谈判的参与资格严格界定在沿海相关国家中，岂不是正好在公开化的外交机制上明确断绝了外来大国掺乎南海危机的可能性吗？
目前南海危机剪不断，理还乱，相关各国互相攀比竞争，此种复杂关系，正好为美国在背后煽风点火提供了最大的方便。中国坚持与南海危机相关国家一对一谈判固然有各个击破的考虑，问题是外交博弈要考虑到全部相关因素，而非单方面一厢情愿地简化博弈格局，难道美国不正好是希望对相关国家各个利用，轮番点火，让中国充当救火队员，疲于奔命吗？另一方面，攀比竞争之心，人皆有之，普天一致，易地皆然。如果南海争端的相关国家认为自身没有得到中国公平合理的对待，那么无论是一对一谈判还是集体谈判，其后果都是一样的，不会有什么根本区别。
笔者主张，在南海问题上应以战略设计来应对战略设计，以战术政策来应对战术政策，以技术问题来应对技术问题，不把三者混为一谈。没有高瞻远瞩的战略规划，只有纯技术性和纯经济性的细节争吵，永远也吵不出皆大欢喜的结果。笔者认为，在经济利益格局上，由于历史路径和地缘政治的限定作用，木已成舟，积重难返，只能在坚持共同开发的前提下，尽量在经济上合作，以求利益共沾。中国在南海问题对主权归属实质进行模糊处理，经济上做出让步的同时，必须在战略利益上获得补偿，那就是非南海国家以及非东南亚国家在南海以及东南亚不得保持军事存在，为地区外军事力量提供基地的东南亚国家，不得享有南海资源利益均沾的权利。
从军事力量对比的角度来分析，目前中国的航母仅仅处在试航阶段，形成完善的编队战斗保护能力为期尚远。最关键的问题在于在南海问题上，航母本身的作用与军事技术密切相关，与国家战略相关度小。如果仅仅是为了对付南海争端相关国家，那么现有中国的海军实力绰绰有余，根本不需要动用航母编队；如果是为了与美日海军抗衡甚至战而胜之，那么三四个航母编队都未必足够。南海问题本身从来就是个局部性和枝节性的问题，不宜夸大为全局性和战略性的问题。南海主权归属一贯模糊，可并没有妨碍中国社会主义革命的胜利、社会主义工业化与改革开放事业的伟大成功，并没有妨碍中国成为一个全球举足轻重的大国。因此，过分夸大南海问题的重要性显然并不符合历史与现实的实际情况。
古人云，计而后战，谋而后动，小不忍则乱大谋。中国在南海问题上到底有什么大谋？或者从对手的角度来说，美国在南海问题上到底有什么大谋？虽然美国已经高调宣布重返亚太地区，并且将海军主力部署在太平洋地区。中国也宣布南海问题是核心利益，但是两国显然都不会为了南海问题而导致大局糜烂不可收拾。美国未必会愿意为了南海危机相关诸国而与中国进行一场高烈度战争，但是以美国的军事实力和外交技巧，以四两拨千斤，在南海危机挑唆相关国家中不断骚扰中国是完全可能的。要加以强调的是，外交博弈从来就不是静态的，应自始自终把利害关系的变化考虑在其中。比方说来，中国对越南和菲律宾动武后，基于实力对比，中国肯定会大获全胜。但此后越南是否会发生颜色革命？越南决策层会不会索性全面投靠美国，成为美国在东南亚的战略支柱？ 菲律宾决策层是否会降低反美调门，其国内亲美感情是否会重新占据上风，是否会重邀美国军队在菲律宾驻扎？
从战争的战略目标和效费比的角度来讲，中国如果在外交上和军事上完全有决心有实力，完全藐视美日等外部大国的介入，可以在一千公里外的南海问题上完全按照本国的意志行事，那么两百公里外的台湾问题为什么不先解决？相比目前才激化的南海危机，台海危机自新中国成立以来一直是困扰中国外交的重大问题，一直中美之间斗法的焦点，中国因为台海问题的牵制被迫在外交上割让了无数利益。如果中国能一战而解决南海问题而不顾美国的因素，那么为什么不一战而解决台海问题？从政治合法性的角度来讲，国家统一的权重似乎要高于领土完整的权重。
区分战术过头与战略过头的不同后果
中国在南海问题中的战略性和全局性问题就是必须确保中国—东盟合作框架的有效运作，确保地区外强国不得在东南亚地区至少是在南海地区保持存在。至于战术性和局部性的问题，那就是具体化的一岛一礁的归属，细节化的油气和渔业资源的份额。
从大外交和全局性的角度来看，外交行动要注意区分战术过头与战略过头的不同后果。古人云，过犹不及，是强调事务的处理要达到恰到好处的理想效果。在南海危机中，要达到中国与相关国家互利共赢的理想效果，其分寸拿捏非常困难。这是因为本国的外交行动并不能只凭本国的愿望而随心所欲，其推行过程中必然受到对手和各种复杂因素的制约，往往不能恰到好处，达到最理想的境界。因此决策者应该退而求其次，在战略上，宁肯不及，过头比不及更危险；在战术上，宁肯过头，不及比过头更糟糕。涉及全局问题，宁肯不及，因为过头极有可能会产生全盘倾覆的后果；涉及局部问题，则不妨过头激烈，反正无关全局，影响有限，而且可步步紧逼至理想目标。
这是因为战术过头，可以撤退，可以弥补，可以幡然转向。南海问题上的战术过头，那就是所谓的战备巡逻，护渔驱渔，主权宣示，嘴炮对轰，在这些局部性和细节性，宣传性和形式性的事情上，语言出格，行动火爆，无关全局，局势改变或者时机成熟的时候大可以相逢一笑泯恩仇。另外，如果一个国家的对外行动一贯是谨小慎微，委曲求全，相关舆论一贯是温柔敦厚，和谐至上的话，就不会给对手的心理产生威慑效应，就不会让对手冷静评估利害关系和成本代价。
而战略过头，则是木已成舟，积重难返。战略过头就是明确和僵化的外交站队，失去外交弹性和妥协空间，如一战前的两大欧洲外交集团对立的僵化格局。或者是意识形态以及意识形态伪装上的不共戴天，如中苏论战与社会主义阵营分裂，以及中越边境战争与长期冲突。凡属此种都是新仇旧恨一起算，帮忙帮闲一起上，最终或者是胜者汲汲乎惨胜，败者孜孜于复仇；又或者是身后有余忘缩手，眼前无路想回头。
另外值得注意的是，当前的中国已经是一个现代型国家。利益分化已经非常明显，各种利益诉求都在寻求表达机会和渠道，舆论已经不可能一律。同时，民主化的潮流席卷全世界，席卷公共领域，近代欧洲传统的贵族密室外交传统和近现代国家主义的寡头外交传统在当今时代都显得不合时宜，民意和舆论对外交行动的制约和影响不可忽视。
就一般而言，凡是涉及领土纠纷，相关各国的舆论都很容易情绪激动，上纲上线。凡属外交领域内的舆论战，都是文艺青年与愤怒青年轮番上阵。唇枪舌剑，引经据典，嘶声竭力，强词夺理都属正常，南沙问题以及九段线问题上中国与相关国家的争执也会不例外。即便如此，非主流与非官方的言论过激，也正好为主流和官方的缓和提供了铺垫和议价的空间。现代外交与现代政治一样，表演性与程序化已经成为主流，双簧变脸，讨价还价更是家常便饭。总而言之，好人要让最高决策层去做，也只应该由最高决策层来做。最高决策层要任他风浪起，稳坐钓鱼台，居中行正，借力趁势，使万物皆备于我而皆为我所用。
慎重借鉴历史经验和历史教训
在外交决策中，不宜把现时观念套用到历史场景，也不宜把传说中的历史无条件地变成现实考量。前三十年的外交，实际上并非是什么寸土必争，毛泽东等新中国领袖一贯是把领土争端放在整体外交环境和地缘政治格局的考虑之下。比方在中印边界中争论得沸沸扬扬的麦克马洪线，在舆论中似乎是一边倒的不可接受，但是这一划分基本上与目前中印实际控制线相符。而且与之相关的是，中缅边境实际上就是按照麦克马洪线划定的。这是因为从力量对比的角度来分析，对小国的让步，不会导致倾覆性的后果，而对大国的让步，则有可能导致得寸进尺，欲壑难填的后果，因此无论在形式上还是实际上，对大国都应该谋求实质对等让步而非单方面退让，对小国则不必如此。
在南海危机中，中国外交更为重要的是要汲取其他国家的历史教训，不要把有意无意地把外交争端激烈化当作转移国内矛盾，谋求政治合法性的手段或者主动走帝国主义争霸战争之路。十九世纪和二十世纪的两个第二帝国，法兰西第二帝国和德意志第二帝国的教训值得深思。这是因为这两个帝国当年都是在自身最强盛的时候，主动对外发动战争最后导致政权覆灭的结果。如果这两个帝国在外交上能更有耐心，在军事上能自我克制的话，那么法兰西第二帝国根本就不会覆灭而会继续保持强盛，而德意志第二帝国则可以稳稳当当地在经济和技术上统治欧洲大陆。
中国目前在国际上即便是在亚洲，其政治与文化地位远不如第二帝国时期的法兰西。在十九世纪，法语是全欧洲政治与文化精英人物的共同交际语言，连在英国都不例外。法国文化不管是源自路易十四时代的宫廷文化和贵族文化，还是源自启蒙运动和法国大革命的革命文化都深刻地影响着全欧洲。目前中国虽然在制造业总量上已经居世界第二，但是工业和科技上的原创实力则与科技巨人群星璀璨的德意志第二帝国相距甚远。因此中国目前要走的路还很长远，要实现的目标也很多，相比而言，南海问题只是一个很小的问题，不宜将其当作外交战略的重点。从中国本身的历史经验来看，作为一个一千万平方公里的巨型国家，其体量与整个地理欧洲持平，人口规模则一直领先于欧洲。中国的问题从来就是出在内部矛盾，外部的领土纠纷从来都是肘腋之患和枝节问题。
1947年国民在公开出版物上划出了南海九段线（当年是十一段线），这一举动的实质意义仅仅是为今天在外交上的漫天要价，提供了坐地还钱的文献性和历史性的理由。1947年前后，是外蒙古的最终独立和西藏的事实独立状态，国民连陆地疆域都守不住，遑论海洋疆域？ 1947年，菲律宾刚刚独立，美国军队还没有撤走；越南南部还处于法国的统治之下；马来西亚、文莱和新加坡都还处于英国的统治之下；印尼还处在荷兰的统治之下。美英法荷这些国家相比中华民国都是海军强国，因此很难说当年九段线的划分如实反映了当时的外交情势和力量对比，与其说当年的九段线没有遭到他国的明确反对，不如说是根本无人关注和理睬。
最后举一个大国之间处理岛屿争端和主权归属的例子，那就是英国与法国在（英吉利）海峡群岛（法国方面称为诺曼底群岛）的争夺。自1054年诺曼底征服以后，英国方面一直保持了以英国国王私人领地而非以英国主权领土的形式占有了海峡群岛。就法国人钻研甚深的国际法角度而言，这两种统治方式差别甚大。但是就实际利益而言，英国借此基本在军事上掌控了英吉利海峡，达到了英国的战略目标，同时在形式上照顾了法国的敌对情绪，不至于让法国因为海峡群岛归属的彻底明朗化而跟英国不依不饶撕破脸皮非要讨个说法。这是在外交内政上以让渡形式利益，换取保留实质利益的典型。如果英国方面为了追求形式整齐与逻辑清晰，摆脱主权归属的暧昧状态，悍然宣布海峡群岛为英国古已有之，不可分割的主权领土，那么恐怕法国方面会认为事情发生了性质转变而要个最终的解决方案，最后极有可能会为形式问题而大动干戈。而一旦开战，海峡群岛离法国近而离英国远，在军事上法国占有地利之便，在这一点上英国并不处于有利地位。现在的海峡群岛继续保持现状，在欧盟的框架内，英法两国已经根本不可能为此发生战争。
老盎格鲁人在外交与内政上都是目光远大，计算精明而手段圆滑，其统治框架与外交设计一贯是灵活富有弹性而不拘一格，集内政外交的特色于一身。英格兰与苏格兰的合并，英格兰与威尔士和康沃尔的特殊关系安排，大英帝国框架内各领土组成单位的法律地位，均能就千变万化的实际情况与利益需求以千变万化的统治形式而适应之，从不拘泥于形式统一和逻辑清晰的法律框架。其外交或进或退都极有章法，从不慕虚名而处实祸。就中国而言，辛亥革命直至1949年新中国成立以来，在国家制度设计和政治文化层面上深受法国近现代文化的影响。笔者主张，在外交战略设计领域中还是要多借鉴英国的技巧手法和成功经验，毕竟在近代世界史上，外交战略设计的巅峰之作出自大英帝国而非法兰西。
