美国首部“无人驾驶法案”的核心及启示

作者：蔡雄山 腾讯研究院法律研究中心副主任、首席研究员

曹建峰 腾讯研究院高级研究员

王一丹 腾讯研究院助理研究员

   2017年9月6日，美国众议院一致通过美国首部自动驾驶汽车法案（H.R.3388），该法案修订了美国交通法典，规定了美国国家高速公路安全管理局对于自动驾驶汽车的监管权限，同时为自动驾驶汽车提供安全措施，奠定了联邦自动驾驶汽车监管的基本框架，表明联邦立法者开始认真对待自动驾驶汽车及其未来。

   一旦获得美国参议院通过，将对美国自动驾驶汽车产业产生重大意义。对于该法案在众议院的通过，一位议员表示，“有了这部法律，创新可以繁荣起来，而不受有形之手的过分干预。”

一、法案出台背景

   随着业界自动驾驶部署进程的不断推进，美国各州纷纷出台政策对自动驾驶汽车进行规制，目前至少已有21个州通过行政命令的方式通过了与自动驾驶相关的法律，但目的、定义、侧重点各有不同，造成了监管的碎片化。

   不同的自动驾驶政策对业界自动驾驶汽车的部署进程造成了一定影响，制造商在不同的州需要遵循不同的标准，增加了研发成本。业界希望出台统一的联邦标准以确保更多的一致性，鼓励创新。

   2017年9月6日，美国众议院一致通过了两党法案——《确保车辆演化的未来部署和研究安全法案》（Safely Ensuring Lives Future Deployment and Research In Vehicle Evolution Act），也称《自动驾驶法案》，其是关于自动驾驶的首部重要联邦立法，旨在促进自动驾驶交通工具的部署，为其建立一个统一的规则体系，以促进企业在监管下安全地进行创新。该法案预计将在今年秋季被排上美国国会议程，在获得国会通过后，将成为正式法令。

二、法案核心规定

   《自动驾驶法案》主要是对美国《交通法》（49 U.S.C.）中相关法条的修正，该修正案全文包括核心规定概括如下。

（一）对于自动驾驶汽车监管，规定美国联邦法律优先权

   各州可以继续对许可、登记、责任、安全检查和事故调查、操作等其他方面作出规定，但国家法律会优先对高度自动化车辆、自动驾驶系统、自动驾驶系统的组件的设计、制造或性能作出规定，除非各州法律和联邦法律规定的标准是一致的。

   不过，这并不妨碍联邦、各州及以下市县对自动驾驶车辆的使用规定更高的性能标准。总而言之，国家法律优先权的规定有利于统一自动驾驶汽车法律制度，避免各州的不同要求对自动驾驶汽车的研究和部署进程造成不利影响，影响创新进程。

（二）法案赋予NHTSA自动驾驶汽车监管权限，要求升级、出台新的自动驾驶汽车安全标准

   法案赋予NHTSA自动驾驶汽车监管权限，现行的联邦机动车安全标准对自动驾驶汽车的销售和服务做了很大的限制，该法案将更新联邦机动车辆安全标准，以适应高度自动驾驶车辆的技术发展。

   法案要求NHTSA应逐步完善机动车辆安全标准，在法案生效之日起1年内公布并向众议院能源和商务、参议院商务、科学和交通提交制定的规则和安全优先计划，升级或提出新的机动车辆安全标准，以适应高度自动化车辆的发展和部署，确保与高度自动化车辆一同上路的车辆的安全，且该安全标准应该定期审查和更新。

   法案要求NHTSA在法案生效之日起24个月内发布最终规则，要求每一个发展高度自动化车辆或自动驾驶系统的实体提交如何解决安全问题的安全评估证书。规则应包括：

1.说明须提交安全评估证书的主体；

2.清晰阐述相关测试结果、数据和其它须提交的内容，证明实体的车辆可以保持安全的内容、设计的功能和故障特征应包含在证书内；

3.说明证书需要更新或重新提交的情况，法案同时要求交通部应对规则进行定期审查和更新。在此之前各制造商将根据2016年9月发布的《联邦自动驾驶汽车政策》或任何关于自动驾驶汽车的后续指南，将安全评估证明提交至国家公路交通安全管理局。

（三）落实自动驾驶系统网络安全计划

   随着自动驾驶技术的发展，其将对人们生活产生重要影响，其存在的潜在安全威胁和相关的安全问题已经引起人们的高度关注。法案要求自动驾驶车辆厂商必须制定详细的网络安全计划，遵循国家公路交通安全管理局目前的网络安全指导，否则法案将阻止其制造、销售或进口高度自动化车辆、全自动化车辆或自动驾驶系统。

网络安全计划应包括：

1.概述检测和应对网络攻击、未授权入侵、错误、虚假信息或车辆控制指令的实践策略，包括：（A）识别、评估和减轻来自网络攻击或未授权的入侵，包括错误、虚假和恶意的车辆控制指令的合理可预测威胁的过程；（B）为减轻高度自动化车辆或半自动化车辆面临的危险而采取预防性和纠正措施的过程，包括事件应对计划、入侵检测和预防系统。

2.识别负责网络安全管理的联系点；

3.限制访问自动驾驶系统的程序；

4.培训员工，监督执行、维护政策和程序的过程，包括控制雇员访问自动驾驶系统。

（四）创设通用性豁免

   为进一步推动自动驾驶汽车的部署和测试，该法案将在美国《交通法》下创造第五项豁免种类，授权国家公路交通安全管理局免除制造商符合已经阻碍自动驾驶技术发展的联邦机动车辆安全标准，从而促进高度自动化车辆、功能或系统的开发和现场测试。

   为了符合豁免要求，制造商必须证明系统或功能的安全水平至少符合豁免标准的安全水平或者车辆提供的整体安全水平至少符合非豁免车辆的整体安全水平。根据这一规定，法案允许汽车制造商第一年的豁免量为2.5万辆汽车，第二年汽车豁免量为5万辆，第三、四年均为10万辆。这意味着将有更多的自动驾驶汽车可以上路测试。制造商将被要求提供有关其知道的所有涉及豁免车辆的事故的信息。该法案还要求国家公路交通安全管理局创建一个可搜索豁免车辆的公共数据库。

（五）成立高度自动化汽车咨询

   国家公路交通安全管理局监管自动驾驶汽车面临的关键挑战之一是该机构能否跟上自动驾驶汽车和系统快速发展的步伐。

   在这方面，该法案要求国家公路交通安全管理局建立高度自动化汽车咨询，应由商业人士、学者、工程师、劳工组织、环境专家、安全和消费权益倡导者等不同群体代表、一个国家公路交通安全管理局代表和其他交通部门委任的代表组成。

   将收集信息，提供技术咨询，并对各种新出现的问题向国家公路交通安全管理局提出建议，例如为制造商提供信息共享的框架，促进残疾人士和老年人的移动访问，以及部署高度自动化车辆对劳工和就业、环境、用户隐私和信息安全以及网络安全的影响。

（六）加强消费者隐私保护

   随着自动驾驶技术的发展，数据将在这个新兴领域扮演重要的角色，负责任的数据实践对于保护消费者隐私是非常重要的。

   该法案要求制造商在销售高度自动化汽车、半自动化汽车或自动驾驶系统时应制作书面隐私计划，否则不得销售。隐私计划应向消费者解释如何收集、使用、分享和储存数据的方法以及详细描述核心隐私原则，比如数据最小化、去识别和信息保留，汽车制造商对去识别、匿名化或加密信息的做法不需要在隐私计划中详细说明。

   该法案还强调了联邦贸易对联网车辆的作用，联邦贸易有权对包括交通在内的行业的不公平或欺骗性的隐私和数据行为采取执法行动，呼吁联邦贸易研究制造商的隐私计划和实践，并向众议院能源和商务以及参议院商务、科学和交通提交报告。

三、法案潜在影响

   相比于科技行业此前厌恶监管的态度，美国国会这次推出的自动驾驶汽车法案却备受科技行业欢迎。部分原因是美国各种碎片化的监管影响了自动驾驶汽车的发展进程，因为企业需要在各州销售其汽车，但却在各种面临不一致是监管。

   《自动驾驶法案》为自动驾驶车辆的监管创建了一个联邦框架，通过划分联邦和各州法律规定的权限，减少了各州不同的法律规定对自动驾驶技术的研发造成的不确定性，且更新现有的严格的联邦机动车辆安全标准以适应自动驾驶技术的发展，有利于促进自动驾驶车辆市场化，加快自动驾驶技术的部署和测试进程。

   法案出台表明了美国立法者推动自动驾驶汽车商业化应用的决心，这不乏理由。仅2016年一年，美国就有4万人丧生于交通事故，而94%的致命事故是因人为错误而导致的。所以尽快让人类离开驾驶位，是大有逻辑的。联邦立法的优先权无疑将统一美国的自动驾驶监管政策，结束碎片化监管现状，从而受到了科技行业的欢迎。

   法案也体现了对消费者权益的保护，大量的数据收集和联网运作系统使得网络安全问题和隐私问题成为重点关注问题，消费者监管组织提出了疑问，表达了市民对于这一技术的担忧。

   该法案努力处理安全和隐私的挑战，要求制造商提交详细的阻止网络攻击及伴随风险的网络安全计划以及解释如何收集、使用、分享和储存数据的隐私计划，此前联邦自动驾驶汽车政策只是建议制造商在引入新技术时制作安全评估证书，如今法案将其作为法律要求以保障消费者安全和基本隐私保护。

四、对我国的启示

   自动驾驶技术作为人工智能产业的最大热门领域之一，受到科技公司和传统汽车厂商的追捧，预计未来几年将迎来商用阶段。但是，传统的监管法律并未预见到自动驾驶汽车的到来，其滞后性和负面作用开始显现。

   为此，国际社会开始为自动驾驶汽车及其技术制定新的监管规则。美国、德国、欧盟等在这方面的立法都走在世界前列。

   美国的监管革新包括美国国家公路交通安全管理局去年出台的《联邦自动驾驶汽车政策》以及新近提出的这部法案。

   而德国在今年上半年通过了首部自动驾驶汽车法律，主要规定了四个方面的内容：

第一，司机必须始终坐在方向盘后，以便在自动驾驶汽车请求时进行控制；

第二，允许路上测试，司机可不参与驾驶行为（意即可以上网、发邮件等）；

第三，安装“黑匣子”，记录驾驶活动；

第四，明确司机和制造商的责任分配，意即，司机参与驾驶的，依其注意义务和过错承担责任，否则制造商承担责任。

   在今年7月发布的《新一代人工智能发展规划》中，我国将发展智能运载工具列入人工智能新兴产业，予以大力支持和发展。同时将轨道交通自动驾驶列入关键共性技术和基础支持平台，显示了国家对自动驾驶产业的高度重视。

   但是自动驾驶汽车相关标准仍不完善，不利于自动驾驶产业的创新发展和自动驾驶汽车的商用和推广普及。有鉴于此，我国应加强跟上国际社会的步伐，逐步探索自动驾驶汽车立法政策，推动行业创新发展，同时保障消费者安全