城市犬类管理问题的思考

城市居民饲养犬类已成为普遍现象，养犬数量也与日俱增。饲养的犬类在给一部分居民带来生活乐趣的同时，也给另一部分带来麻烦，甚至造成危害。我市公共场所，公园绿地，犬粪随处可见，不仅影响市容卫生，而且极易感染疾病；犬吠、追人严重影响人身安全。

一、我市犬类现状及特点

从2014年至今，综合执法局局共接到犬类管理举报300余起，集中反映了无主犬、养犬扰民和大型犬、烈性犬等问题，突显了我市犬类管理的一下现状：

（一）流浪犬增多

随着我市旧城改造力度加大，一些养犬户因为房屋搬迁和临时租住等自身问题，使得原先饲养的犬只得不到安置便成为弃犬。外来务工人员由于流动性较大，随时可能到其他地方务工，也会遗弃饲养的犬只。在市场经济的大环境下，一些企业工厂面临关闭转型，使得原先被饲养的犬只成为了流浪犬。在上述情况下，加上没有有效的节育措施，使得我市流浪犬逐年增加。

（二）居民养犬方式不规范

我市居民养犬方式多为散养，犬类主要出现在公园、广场、城市道路等公共场所，犬类大小便随处可见，特别是早晚两个高峰时期，养犬人都有溜狗的习惯，一方面严重影响了周边的环境卫生，另一方面使犬吓人、犬咬人事件常有发生，造成了一定的安全隐患。

（三）养犬数量缺乏控制

通过近几年对犬类举报的调查处理，我们发现在我市市区存在一些爱犬人士收养多只流浪犬，甚至多达十几只；一些居民，特别是外来人员以养犬为业，将居民区改成养犬场饲养大量犬只；城中村居民区内，也有部分居民饲养不止一只犬只，造成市区居住环境恶化，邻里怨声载道，犬类管理难以控制。

（四）疾病防疫措施不到位

许多宠物犬虽有人饲养，但疫苗注射比例相对较低，很多居民对接种存在抵触情绪，或者不以为然。流浪犬的疫苗注射更是几乎为零。在这种情况下，发生犬咬伤人，极易染上传染病。

二、我市犬类管理的现状

（一）相关管理办法已出台

由于我市在犬类管理上一直缺乏地方性规范文件，唯一的依据是《市区犬类专项整治工作方案》（海创卫办〔2009〕44号）。该文件虽对本市犬类管理作了规定，但由于该文件属于运动性专项整治，不适用日常长效管理；其次文件实施的时间较久，很难再适应当前情况；最后文件中对于各部门的职责分工不够细化，与现行法律法规的规定有一定出入。因此根据市委的要求，由综合行政执法局牵头组织实施管理办法的制定。综合行政执法局在初期专程赶往嘉兴、海盐等地进行参观、学习了先进的管理经验；走进社区，倾听社区、市民、义工、养犬人等各方意见；召集农经、公安、卫生、街道、工商等相关职能部门开犬类管理协调会，梳理各部门现有职能。在此基础上，于 2015年10月9日 出台《海宁市市区犬类管理办法（试行）》。

（二）基本联动机制已成立

相比以前相关职能部门各自为阵的格局，在《海宁市市区犬类管理办法（试行）》中，对于从犬只的免疫，养犬资格的审核，养犬的日常管理、市区无主犬的捕捉到狂犬病的防疫和犬类的市长交易，综合行政执法局、公安局、市长监管局、卫计局、农经局和各街道（乡镇）都明确了相应的职责，在犬类管理的目标上互相达成一致，基本形成了横向联动的网络机制，目前也根据自身职责开展各项工作。

三、我市犬类管理的问题

虽然市区犬类管理办法已经出台，但我市犬类的工作还处在起步阶段，体制机制尚未成熟，在管理实践中仍存在问题。

（一）法律法规约束力缺乏

由于我国地区经济发展不平衡，目前国内还没有一部比较系统的关于宠物犬饲养方面的法律法规，只有部分拥有立法权的城市制订了专门针对犬类饲养的地方性规章。而我市出台的《海宁市市区犬类管理办法（试行）》属于地方规范性文件，不具有法律的约束力，因此“养犬准入机制”很难发挥作用。

查阅资料，现有的相关法规中有关宠物犬饲养方面的规定只有《动物防疫法》第七十三条，《浙江省动物防疫条例》第二十二条，《治安管理处罚法》第七十五条，《传染病防治法实施办法》第二十九条、第六十六条和《浙江省城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条，但这些养犬管理规定远远没有适应形势发展的需要，法律或者制度条文与既定的价值目标相背离，立法理想与实际操作中存在很大的差距，也很难实施。

（二）养犬人素质有待提高

犬类的管理，其本质还是对养犬人行为的管理。目前，养犬人对于养犬行为的规范还缺乏一定的认识，认为养犬或者遛犬只是个人行为，但其实带有很大的社会性。有的宠物犬整天狂吠，饲养人亦不闻不问；有的宠物犬伤害他人，而宠物犬饲养人却把责任故意推给被害人，或矢口否认犬只是自己所养，被害人寻求赔偿遭遇重重困难；有的饲养人不收拾犬只的便溺任意随之，不文明现象非常严重等。这不仅有损于城市市容，也在一定程度上增加了社区居民对养犬人员的厌恶感。从而造成了很多的犬只伤人、犬吠扰民、动物遗弃等社会问题。

（三）物业部门协助管理缺失

根据相关法律法规，宠物犬管理由综合执法、公安、卫生、农经等部门分工负责，一些物业公司认为住宅小区宠物犬管理应该完全由上述职能部门负责，居民饲养宠物犬引发的问题也应该由上述职能部门处理。这种观点是错误的，因为，物业公司负有维护住宅小区治安秩序的职责，小区宠物犬伤人、噪音扰民、传播疾病、破坏环境等情形危害了小区治安秩序，侵害了居民权益，物业保安不予处置的做法完全属于失职行为，如果这种情况情节严重，居民利益遭受侵害，小区居民有权请求赔偿，并要求上级行政管理部门对物业公司予以处罚。

四、加强我市犬类管理的社会性思考

针对城市居民饲养宠物犬引发社会问题不断增多的现状，从社会学的角度来看，为了促进宠物犬与城市居民间的和谐共处，必须完善法律制度，实行严格管理，加强对养犬人的教育。

（一）完善法律对策 

针对当前宠物犬数量大量攀升与社会危害性不断增加的现状，立法部门应该从以下几方面对现有的法律法规进行修改与完善，规范居民饲养宠物犬的行为：一是要坚决禁止市区内的住宅小区饲养大型犬和烈性犬；二是要对宠物犬实行强制免疫和检疫制度，每年进行至少一次狂犬病强制免疫注射；三是要对宠物犬实行定时定点牵养，不得携带宠物犬进入商场、宾馆、饭店、体育场等公共场所，携带宠物犬经过市区只能在每天的清晨或者傍晚；四是发现患病或疑似患病宠物犬应及时隔离或就诊。五是要提高对宠物犬噪音扰民和伤人事件的处罚标准。

（二）执法管理部门的对策

 各相关职能部门要严格依照现有法律法规，积极落实《海宁市市区犬类管理办法（试行）》，严格贯彻执行养犬准入制度；日常工作中，通过各种途径了解饲养宠物犬的动态信息；对违规养犬、售犬及携犬行为进行依法查处，及时组织收容遗弃犬和无主犬；积极捕杀狂犬，做好狂犬病的预防和控制；各部门要开展联合执法检查，形成齐抓共管的局面。

（三）完善宠物犬信息数据

．建立宠物犬身份证制度。建立宠物犬身份信息制度是防范与有效处置宠物犬伤人事件的一个有效手段，有利于被害人寻求合理赔偿，也是缓和人与动物、人与人之间冲突的必由之路。这项制度的具体内容包括：第一，要求每只宠物犬的饲养人必须到主管机关注册登记户口，填写宠物犬的品种、年龄、特征等状况，宠物犬监护人姓名、住址、联系方式；第二，实施养犬登记的信息的电子化管理，管理人员只需用便携设备即可读取信息，指导或强制豢养者按规定接受犬类预防接种，方便日常管理。而且宠物犬一旦发生伤人等情况，被害人即可依据该证直接与宠物犬监护人取得联系，采取请求赔偿等补救措施。

 （三）加强对宠物犬饲养人员的教育宣传。对居民进行法制教育，使居民对准养犬种类、准养条件、养犬应当遵守的规定有充分的了解，增强依法养犬的自觉性，防止小区出现无证犬、超标犬、一户养多犬等违法行为。第二，要充分利用社区宣传栏、黑板报、发放宣传告示等形式，广泛宣传狂犬病与其它人畜共生疾病的防治科学知识，增强居民对狂犬病等人畜共生疾病危害性的认识，使自觉遵章饲养宠物犬的家庭不断增多。第三，要宣传及时处置宠物犬伤人事件的措施，防止各类宠物犬伤人事件严重后果的发生。第四，对宠物犬扰民等问题，要充分运用《治安管理处罚法》对饲养人进行教育，对不听劝阻的要依法处理。

（四）物业管理部门的对策

1．以“海宁市养犬公约”为依托，物业公司要努力与业主达成宠物犬饲养管理协议。当前，一些小区内养犬成患，除了相关职能部门的原因之外，小区业主和物业管理者亦有责任。因此应当制定适合本小区的养犬管理规范

2．物业保安要及时处置宠物犬影响住宅小区治安秩序的事件。由于物业保安是维护住宅小区治安秩序的重要力量，因此，基层派出所要加强对物业保安培训与工作指导，要求物业保安注意小区宠物犬饲养存在的问题，并且及时处置。