论我国自然保护区生态补偿法律制度的完善路径
我国《自然保护区条例》中对自然保护区的定义为：“是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在地的陆地、陆地水域和海域， 依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”从这一定义可以看出，我国的自然保护区所保护的对象涵盖面比较广泛， 并不仅仅针对自然环境的某一特定部分。在自然保护区这一范畴内， 其生态补偿是出于对自然保护区生态环境功能价值的认识和公平的理念， 在该生态环境的维持与建设中， 由生态环境利益的受益者对利益受害者予以的一种补偿。{1}自然保护区的严格保护，对于自然界的生物多样性、整个生态系统的平衡有着至关重要的作用， 它大大增加了人类社会的生态价值和环境效益， 为人类社会的可持续发展作出了重大贡献， 而这些效益或价值都是由全体社会和所有民众所共同享有的。但对于生活在自然保护区内的居民或者是生活在自然保护区周围的居民来说，对这一区域的封闭式保护，严格禁止或限制对有关资源的开发和利用行为，甚至对其日常生活行为也有着特定的限制和要求，这些无疑都改变了保护区域居民的工作与生活习惯，损害了其相关利益。尤其是对于那些传统上一直依赖于自然保护区自然资源生活的居民，比如依靠砍柴、伐木、采药、打鱼、狩猎等生活的居民，其所受的影响更是巨大。 很显然， 自然保护区的设立意味着经济利益和生态利益的重新分配和调整， 对于当地居民来说，这种利益格局的改变是十分不利的，也是显失公平的。因此，应当对当地居民受到损害的利益进行合理的补偿，实现权利与义务的平衡，这是维护生态公平的内在要求。从另一方面来说，如果不能对利益受损居民予以充分的生态补偿， 对其生活和工作作出合理的安排， 也会影响到自然保护区的顺利建立和有效管理， 当地居民还是会从事传统的那些影响自然保护区生态建设的行为活动。故而，支持当地利益受损居民的合理利益诉求，以提高自然保护区建设的效率， 协调生态保护与经济发展的冲突， 也是自然保护区生态补偿的应然之义。
二、国外自然保护区生态补偿的实践状况
国外对于自然保护区生态补偿的实践最早可追溯于20世纪70年代。德国是最早建立并且非常有效的处理保护区环境补偿的国家，早在20世纪70年代就提出了对环境影响的系统评价方法：补偿原则法。这种方法在美国也得到了相似的应用，不过关注的重点是对湿地的保护，联邦不得不对私人和国家的湿地损失提供资金补偿。英国对环境的补偿广泛存在于环境管理中， 并且有规范的立法对环境和自然保护区进行评估。和英国一样， 瑞典在新的法案中更加强化了生物多样性，特别是栖息地和自然保护区的保护，并且采用环境影响评估法对补偿区域进行评估。巴西广泛运用了生态增值税的方法来实施生态补偿， 巴西规定将销售税的25%重新返还给这些建立保护区和实行可持续发展政策的州， 每个州可以自己制定分配标准。{2}在自然保护区的生态补偿实践方面很有代表性的国家是哥斯达黎加。在1969年，哥斯达黎加通过立法批准设立国家公园、森林保护区、野生动植物保护区以及国家保护区。到1999年，哥斯达黎加将近28%的土地面积被包含在保护地区之内，专家预言，如果管理得当，哥斯达黎加将近95%的生物多样性将被保护在上述区域内。{3}从1997年开始， 哥斯达黎加开始重点在一些对保持生物多样性、景观美化等方面具有重要意义的范围内发展、实施“生态服务付费计划”，鼓励私人土地所有者保护森林覆盖的土地和用于植树造林的土地。鼓励私人土地所有者与其签订森林保护合同、植树造林合同，每种合同规定有不同的管理目标和支付计划， 私人土地所有者可以独立地与签订合同。{4}每个计划都包括土地的使用期限，地形、土壤、气候、排水、实际土地用途以及土地使用的承载能力，防止森林火灾、非法狩猎以及非法收割的计划，监管规定等信息。在“生态服务付费计划”中，一位私人土地所有者被允许登记的土地总额不超过300公顷， 一个本地团体登记的土地总额不超过600公顷。{5}申请、签订合同以及对合同实施的监管都由国家森林融资基金（也被称为FONAFIFO）处理。“生态服务付费计划”将从各种途径获得资金支持。特别关注从哥斯达黎加森林提供的生态服务中受益者， 希望这些受益者能够承担向“生态服务付费计划”提供资金的责任。 国外的自然保护区生态补偿制度经过不断的发展实践，已经取得了较好的效果。通过考察其相关制度实践， 可以总结出一些对我们有着深刻启示的经验做法：第一，国外在建设自然保护区的过程中，十分重视生态补偿。有的国家明确制定了有关生态补偿的专门规则， 有的国家虽然没有制定出专门的生态补偿规则， 但生态补偿的理念和做法却广泛存在于自然保护区的环境管理工作中。生态补偿的观念和做法已经成为自然保护区建设管理制度体系中的当然组成部分， 并发挥着十分重要的作用。第二，广泛使用多种手段寻求生态补偿资金，例如，广泛使用生态税和生态费的手段。生态税费作为当前国际上一种全新的生态补偿手段，其效果正受到越来越多的肯定。从哥斯达黎加的情况也可以看出， 已经采取很多措施为该计划寻求资金， 并将重点放在从哥斯达黎加森林提供的生态服务上获得收益的个人以及组织身上。目前尽管这些措施还不能完全满足“生态服务付费计划”资金的需要，但这种做法提醒我们生态服务的受益者应当是支付补偿费的主力军。第三，干预能够促进生态补偿的实施。干预（包括生态服务付费计划）能够改变造成生态服务损失行为的冲动。通常用来促进生态服务生产的手段包括制定保护区、法律以及激励计划。哥斯达黎加实施的“生态服务付费计划”代表了一种改变动力结构的新手段：制定了森林保护合同，与其签订合同的土地所有者保证生态服务能够被持续提供。该案例说明了，正是由于的干预才使生态补偿能够顺利进行。 三、我国自然保护区生态补偿制度的现状分析
虽然我国自然保护区的建设工作开始得较早， 但是对自然保护区的生态补偿却没有随之发展起来。直到20世纪90年代以后，自然保护区的生态补偿才开始得到较多的应用。 （一）立法状况 我国自然保护区管理方面的立法主要是以1994年颁布的《自然保护区条例》为核心，以其它适用于自然保护区的专门行政法规、规章和地方性自然保护区法规、规章为重要补充的法规体系。《自然保护区条例》对自然保护区的有关生态补偿问题作了简单规定，例如：该条例第5条中有关于处理自然保护区与当地经济建设和居民生产、生活关系的原则规定；第27条中有关于自然保护区核心区内原有居民迁出， 由自然保护区所在地的地方予以妥善安置的规定等。1998年4月颁布的《森林法》第一次在法律层面规定了生态补偿的原则， 第8条第2款规定：“国家设立森林生态效益补偿基金， 用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”，这一规定适用于以森林为保护对象的自然保护区。2000 年1月颁布的《森林法实施条例》规定：“防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利”。2004年重新修订的《野生动物保护法》第14条规定：“因保护国家和地方重点保护野生动物， 造成农作物或者其他损失的，由当地给予补偿。补偿办法由省、自治区、直辖制定。”这一具有生态补偿法律意义的规定， 同样适用于以野生动物保护为主要内容的自然保护区。此外，我国《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》中所规定的自然保护区保护管理费，也具有一定的生态补偿的性质。综上所述， 应当说我国关于自然保护区的生态补偿问题已经在立法上有所体现， 初步做出了一些规定， 为自然保护区的生态补偿实践奠定了一定的立法基础。 （二）问题与不足 1.有关自然保护区生态补偿的法律规定不够完善 我国目前关于自然保护区生态补偿的法律规定已经在有关法律、法规和规章文件中有所体现，为这一制度及措施的初步实施提供了基本的法律依据。但无论是从有关法律规定本身的内容来看，还是从自然保护区生态补偿工作的现实需要而言，相关法律规定都不够完善和健全。这具体又表现为两个方面：一是法律规定内容不完善，无论是《自然保护区条例》、《森林法》、《野生动物保护法》，还是《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》等，都没有对自然保护区的生态补偿作出全面、详细的规定，没有形成一套易于操作、行之有效的实施机制；二是法律体系不健全，不仅在《宪法》中没有相应的条款规定作为自然保护区生态补偿的依据，而且没有专门的法律、法规或规章来规定自然保护区的生态补偿问题。 2.自然保护区生态补偿的资金严重不足 自然保护区生态补偿的资金主要来源于自然保护区的投资资金，主要由国家主管部门投资，这部分的投资占了自然保护区建设资金的很大部分，尤其是对于国家级的自然保护区；省、市、县地方的投资也是补偿资金的来源之一， 这部分的投资是地方级自然保护区的唯一来源； 另外一个来源是社会投资和国外投资， 这部分资金所占比重相对较小。我国补偿资金短缺问题显得十分严重，无论是国家级自然保护区，还是地方各级自然保护区，生态补偿的资金都严重不足。究其原因在于：第一，我国的自然保护区在资金投入方面目前尚未纳入国家财政预算， 主要从各级的行政费用开支，缺乏稳定的资金投入；第二，经费投入的增加远远跟不上保护区建立的速度；第三，资金的使用效率不高， 主要表现在基础设施建设优先于保护区管理。因此，如何通过法律制度的设计筹集到足够的补偿资金， 是当前我国自然保护区生态补偿工作必须大力解决的根本问题。 3.自然保护区生态补偿的补偿标准不够科学 科学合理的补偿标准是自然保护区生态补偿有效进行的重要前提和保障。在发达国家，根据各类自然保护区的实际情况， 发展出了各种生态补偿标准的确定方法，比如影子价格法、替代工程法和机会成本法等。根据森林趋势组织（2006）对保护区生物多样性保护的补偿研究认为， 补偿的重点应是支付土地所有者在规定期限内为保护土地资源作出的牺牲和损失；支付森林管理机构为森林资源保护付出的代价； 给予社区使用指定林地或草地的权利， 但社区应以保护该区域生物多样性为主要活动。{6}我国目前在补偿标准方面还没有找到科学的方法， 没有形成一套合理的补偿标准体系。在实践中，我国强调实用性，直接采用了机会成本和直接损失作为补偿标准，某种程度上说，这个补偿标准过于单一化，缺乏权属敏感性。{7}
四、我国自然保护区生态补偿法律制度设计
通过对我国当前自然保护区生态补偿存在的问题与不足进行分析之后，笔者认为，应当从以下方面构建相关的法律制度。 （一）立法模式的选择 基于我国一直以来的大陆法系法律传统，制度的有效实施高度依赖于专门化和体系化的立法。因此，专门化和体系化的立法模式应当成为我国自然保护区生态补偿立法的选择。根据这一模式的要求， 我国应当从以下几个方面展开立法工作。 第一，分析整理生态补偿相关规定的内容。我国现行有关自然保护区生态补偿的法律规定分散于《自然保护区条例》等有关法律、法规和规章之中， 这些规定内容虽然对于我国自然保护区生态补偿法律制度的形成有着不可或缺的作用， 但还比较零散，相互之间不够协调。因此，首先应当整合相关规定内容，使之互相协调配合。 第二，应当提升立法层级。当前关于自然保护区生态补偿的立法都属于层级较低的立法形式。相关内容规定较多的《自然保护区条例》，属于颁布的行政法规；《森林法》和《野生动物保护法》等属于单行性法律，涉及到自然保护区生态补偿的内容不多。在我国现行《宪法》中，没有相应条款作为自然保护区生态补偿的直接依据。因此，要构建我国自然保护区生态补偿法律制度， 需要进一步提升立法层级。第一步就是要将《自然保护区条例》升级为《自然保护区法》，并在该法中对生态补偿问题进行系统规定。第二步应当制定《生态补偿法》，在该法中对自然保护区的生态补偿问题作出专门性规定；在适当的时机修订《宪法》，在宪法中对自然保护区的生态补偿问题进行原则性规定。 第三，形成多层次立法体系。为了在我国构建起系统完备的自然保护区生态补偿法律制度体系，还需要在前述立法工作的基础上，进一步制定各有关配套性法律法规或规章。首先，在《野生动物保护法》、《森林法》和将来可能制定的《湿地保护法》等这些相关法律中，应当制定或完善关于自然保护区生态补偿的条款内容。其次，应当在《自然保护区法》、《生态补偿法》等专门性法律的基础上，根据实际需要，制定相配套的法规或规章。最后， 地方立法机关也要根据所在地的自然保护区的现实情况，因地制宜，制定出适合自身需要的配套性、专属性和操作性的地方性法规和规章。通过上述立法工作， 关于自然保护区生态补偿的多层次立法体系基本形成， 相应的制度体系也会逐渐完善起来。 （二）补偿主体的明确 补偿主体包括补偿者和受偿者。自然保护区生态补偿的补偿者一般是指生态利益享受者及其代表———， 除此之外， 有时还包括一些环保NGOs（非组织）、国际机构和外国等。根据有关学者的观点， 生态补偿机制的主体就是本身及各类相应的机构和组织。{8}对于自然保护区的生态补偿主体来说， 主要是包括及其有关机构、地方各级及其有关机构。比如环保部门、林业主管部门、海洋主管部门、农业部、住房与城乡建设部、国资源部、水利部门，等等。但一般而言， 自然保护区生态补偿的执行机构主要是各级保护区的管理机构。市场主体是指作为对自然保护区生态服务进行购买， 或者对自然保护区实验区内相关自然资源进行开发利用， 从而享用生态利益的主体。自然保护区生态补偿的市场主体一般包括了公司企业等社会经济组织、有关公民个人等。社会主体是指除了作为国家公共利益的代表———主体以及自然保护区生态服务的购买者———市场主体之外， 出于对人类未来的担忧和社会公共生态利益的考量， 通过社会捐赠和国际援助等方式对自然保护区进行生态补偿的NGOs、国际机构和外国等社会化主体。自然保护区生态补偿的受偿者一般是指因生活、工作在自然保护区域内或财产位于自然保护区内，使其正常的工作生活条件或财产利用、经济发展的机会受到自然保护区的限制或影响， 依法应当给予相应补偿的各类组织、单位或个人。 （三）补偿标准的设定 为了制定出更为科学合理的生态补偿标准，在具体实施生态补偿时应当坚持以下基本原则：一是差异性原则。不同类型的自然保护区（比如森林型、海洋型、野生动物型等自然保护区）、不同的受偿者（比如公司企业等经济组织和公民个人），其补偿适用的标准也应当有所不同； 二是市场选择和指导相结合原则。一方面是要坚持市场选择为基础， 由生态利益的受益者和自然保护区当地居民等经济利益受损者之间进行协商和谈判；另一方面如果市场存在失灵问题，受益者和受损者之间无法有效达成协议，那么就由介入，综合考虑各种因素，制定出指导性标准；三是公众参与原则。自然保护区生态补偿标准的确定，还应当坚持公众参与原则。在有关标准制定出台前，向相关社会公众进行公开，由其进行讨论、评议和提出有关意见和建议， 并根据有关反馈情况对补偿标准进行合理化完善。在具体确定自然保护区的生态补偿标准时，应当采用如下思路：首先，根据各自然保护区主要保护对象的不同， 评估保护区内居民基本生活保障以及对维护保护区正常生态功能的基本建设、人员工资、基本运行费用、必须生态建设投入等生态保护投入和管护能力建设需求， 测算保护区野生动物引起人身伤害和经济损失；其次，全面评价周边地区各类建设项目对自然保护区生态环境破坏或功能区划调整、范围调整带来的生态损失及其对自然保护区生态效益的利用情况；最后，收集与充实相关数据、信息，建立自然保护区生态补偿标准的测算方法与技术体系。{9} （四）补偿责任的承担 在自然保护区生态补偿实践中， 一般包括由、市场和社会承担补偿责任的三种方式。不同的责任承担方式意味着所采用的补偿机制和补偿方式也会不完全一致。尽管作用方式不同，但总体来看， 这三种不同的责任承担方式都是自然保护区生态补偿的有效路径。补偿在整个自然保护区生态补偿体系中居于最为重要的地位， 大多数情况下的生态补偿都是需要依靠补偿的方能实现，例如：直接给予财政补贴、财政援助、优惠贷款、减免税收、减免收费，实施利率优惠、对综合利用和优化环境予以奖励等等。{10}市场补偿在自然保护区的生态补偿体系中通常居于辅助地位， 更多的是对补偿模式的一种有益补充。其在实践中的具体方式通常表现为市场主体在开发利用自然保护区实验区的有关自然资源时，比如在实验区开发观光旅游、种植经济作物并出售等等， 缴纳一定税费以补偿当地居民或管理机构。社会补偿是指一些社会团体（如环保NGOs等）、国际机构（如世界银行、联合国环境规划署等） 和外国等基于生物多样性等环境公共利益的考虑， 对有关自然保护区的生态补偿提供的社会捐赠和国际援助等资金帮助和技术支持。社会补偿作为和市场之外的一种社会化补偿机制，目前还处于刚刚开始的发展阶段。对于自然保护区的生态补偿而言， 这一责任承担方式还有很大的发展空间。在开展对有关自然保护区的生态补偿工作时，一方面应当加强宣传，鼓励社会各界对生态补偿的捐赠和帮助；另一方面，对于有着一定国际影响的自然保护区， 还应当积极申请和寻求国际机构和外国的资金支持和技术援助。这样，就能够有效解决生态补偿资金短缺的问题，加大对有关受偿者的补偿力度。 （五）补偿资金的来源 资金问题是自然保护区生态补偿制度的重要问题，如果没有充裕的资金支持，相关生态补偿就无法具体实施。但资金问题又是一个难点问题，无论是国外自然保护区的生态补偿实践， 还是我国当前自然保护区建设管理实践， 都存在着比较严重的资金短缺的问题。对于我国自然保护区生态补偿法律制度的建构而言，应当确立以生态税、生态费、财政转移支付等方式筹措必要的补偿资金。所谓生态税，又称环境税，是指国家为了筹集资金保护环境与资源，调节经济主体环境保护与资源利用行为，对开发、利用环境资源的社会组织和个人，课征的一系列税收的总称。生态税所筹集的收入，一般专用于生态环境保护，是生态补偿的重要筹资机制。对于自然保护区的生态补偿来说，向开发和利用自然保护区的有关自然资源的经济主体，或者享受自然保护区产生的生态利益的社会主体征收生态税，并将形成的税收收入作为自然保护区生态补偿专项资金，无疑能够有效地解决自然保护区生态补偿资金十分短缺的问题。生态费与生态税在某些方面十分相似， 它主要是指向开发和利用环境资源的有关经济主体所征收的各类费用。其中不少生态收费具有明显的生态补偿性质。具体到自然保护区方面，对开发或利用自然保护区中相关自然资源的社会主体征收生态补偿费，由此形成的收入可以作为专用资金，用来补偿自然保护区的当地居民或有关经济组织和单位。 或地方的财政转移支付也是自然保护区生态补偿资金的重要来源和保障。而且从目前我国的情况看， 相关的财政转移支付还是生态补偿资金的主要来源。财政转移支付包括纵向转移支付和横向转移支付。前者主要是对自然保护区所在地机构给予的财政资金支持，以支付自然保护区相关生态补偿费用；后者则是同级地方作为生态利益的享有者，对自然保护区所在地给予财政资金支持，用来支付该自然保护区的生态补偿金额。除了上述几种资金机制外， 自然保护区生态补偿资金还可以通过其他一些社会化机制进行筹集。这些资金机制一般不像前面几种资金机制那样有着稳定的资金来源， 而是存在着资金额度和投资时间的不确定性。实践中，这些社会化资金机制通常包括了社会各界向自然保护区进行捐赠、国际机构向自然保护区进行援助以及有关外国给予的经费支持等。 黄润源，单位为上海财经大学。
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