浅析再审检察建议在民行检察同级监督中的问题及对策

由于检察机关采取抗诉的方式启动法院审判监督存在着一定的局限性和单一性，且基层不具有抗诉权。近年来，不少基层在再审检察建议方面进行了一些积极的尝试，对部分确有错误的生效民事、行政判决、裁定，用再审检察建议的方式启动再审程序，为实现同级监督、拓宽民行检察监督途径做出了有益的探索。随着再审检察建议的广泛运用，这一监督方式已成为基层民行检察监督的有效补充，体现了民行检察广泛的法律监督权，同时也实现了民行检察的同级监督。但在实际工作中，由于没有具体的操作规则为依据，运用再审检察建议进行同级监督尚存在一些有待解决的问题：

一、法律规定不明确。检察机关提出再审检察建议的途径，在民事诉讼法中并无明文规定，“两高”在观念上亦未统一，客观上影响了再审检察建议法律监督的效果，不象按照审判监督程序提出的抗诉，必然引起再审。从法院角度看，再审检察建议既然是建议，则可以采纳，也可以不采纳，纠正与否，再审与否，主动权在法院。再审检察建议的法律地位不明确,已经成为制约民行检察工作发展的障碍。

二、适用范围较随意。当前对一个案件是选择抗诉还是提出再审检察建议没有明确界限。有人认为只要标的小的案件和错误调解案件就应采用再审检察建议方式，有人甚至认为，明显错误的案件也可采用检察建议，法院反而更容易接受而且改判得快，并提高了办案效率又何乐而不为？这样对符合抗诉条件的案件也采用了检察建议，有使抗诉这条法定途径虚设的倾向，最终导致法律监督机制的软化。 

三、运用程序不规范。民行再审检察建议只是实践中的一种做法，再审检察建议本身不具有强制力，具体操作也未形成一套规范的制度。实践中，各地检察机关再审检察建议的形式不统一,内容不规范,说理性不强。另外，再审检察建议的签发也比较随意，缺乏相应的跟踪回复制度。向法院发出的再审检察建议是否采纳难以得知，导致不能及时提请抗诉，监督作用难以落到实处。 

四、工作推动不畅通。近年来，民行申诉案件再审检察建议的执法效果与社会效果初步得到社会各界的认可，但对检察机关再审检察建议的地位和作用的认识，仍不能够统一。有的法院认为检察机关的再审检察建议是在给他们挑刺，要么敷衍回复，要么置之不理,各地法院对再审检察建议的采纳也不一。有的检察干警对这项工作认识不够，缺乏工作的主动性和创造性，有的再审检察建议指向不清，对理由依据、因果关系、建议事项等阐述不够很清楚，使被建议者缺乏信服感。

针对实践中存在的问题，笔者通过调研认为，规范民行再审检察建议，充分发挥再审检察建议的作用应从四方面入手：

一、立法确认再审检察建议的法律地位。再审检察建议在民行检察实践中发挥着越来越重要的作用，这已是不争的事实。随着再审检察建议在民行检察中的广泛运用,亟须把再审检察建议写入法律。要充分发挥再审检察建议工作职能，使其步入正规化、规范化、成功化的正轨，就必须积极探索和促成再审检察建议为法律认可，正式立法。只有在两大诉讼法中确认再审检察建议的法律地位，才能解决上述立法缺陷，从而使检察建议具有不可动摇性和权威性，排除商量解决的可能，能够引起人民法院的重视，达到监督目的。 

二、明确再审检察建议的适用范围。再审检察建议的适用范围应是人民法院作出的生效的民事、行政判决、裁定、决定、命令、调解书，包括人民法院的执行裁定、先予执行裁定、诉讼保全裁定等确有错误的，以及《人民民事行政抗诉案件办案规则》规定的不决定抗诉的案件。笔者认为立法规定再审检察建议的条件，可包括以下几种情形：（1）人民法院调解案件违背自愿、合法原则，严重损害一方当事人合法权益的；（2）人民法院裁定先予执行、财产保全、决定拘留、罚款及审判、执行程序确有违法错误行为，需要纠正，但不宜提出抗诉的；（3）人民在办理民事行政申诉案件中，发现审判人员有受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为，尚不够追究刑事责任，但确需要给予其他处理的；（4）对符合抗诉条件但标的不大的案件，判决、裁定确有错误但不宜抗诉的。通过规范适用范围和条件，进一步强化再审检察建议的质量机制，充分运用这一监督手段，发挥监督权威性。

三、制定完善的再审检察建议操作程序。作为一种法律监督形式的确立，必须依赖一定的规范和程序，否则很难保障实体上的公正。一是办案程序规范化。再审检察建议应经立案、阅卷、调查、集体讨论、主管检察长或检察长决定等一整套严密的程序后形成，以切实维护民行再审检察建议的严肃性、权威性。二是文书送达程序化。要按照送达司法法律文书的规则向人民法院送达，并填好送达回证。三是案件备查制度化。案件管理制度要明确再审检察建议案件的应及时形成卷宗，以便备案存查。经再审改判的，将改判法律文书也附入卷内。四是法律文化质量化。要统一和规范检察建议书的格式。在实践中，再审检察建议书制作不规范问题比较突出。如有的再审检察建议书篇幅过短，缺乏说理性；有的又篇幅过长，针对性不强；有的内容仿照抗诉书，甚至引用抗诉条款建议再审等。由于过去再审检察建议质量不高，形式不规范，在一定程度上削弱了再审检察建议的效果。首先，再审检察建议的内容要有理有据，要有的放矢。其次，再审检察建议的格式要简明扼要，不可含糊不清。

四、建立反馈跟踪制度，加大检法沟通力度。在民事诉讼法、行政诉讼法修改前，建议“两高”根据两大诉讼法的原则，对民行再审检察建议的提出、人民法院的反馈方式和期限、检察机关的跟踪监督催办等作出统一的司法解释，以便于实践中具体操作，将再审检察建议落到实处。对于人民法院决定再审的案件，还应记录再审判决时间和判决结果；对人民法院拖延拒不采纳民事行政检察建议，其中符合抗诉条件的，检察机关仍应提出抗诉。针对人民法院个案再审的检察建议必须先与人民法院沟通，双方达成共识，有针对性发出检察建议。因为运用再审检察建议方式进行监督，不能只是“一厢情愿”，需要得到法院的认可及有力配合。这样才能提高再审检察建议的采纳率，保证监督效果。

（作者单位 宿迁市宿城区人民 张艳艳）