关保英,行政规范姓文件说明理由制度之构建
关保英
上海参事，上海政法学院教授、博士生导师
要目
一、行政规范性文件说明理由是制定主体得义务
二、行政规范性文件说明理由旨在说明制定依据
三、行政规范性文件说明理由以法定主体为对象
四、行政规范性文件说明理由要取信于行政相对人
行政规范性文件在行政法治体系中有着非常重要得地位，由于行政规范性文件制定主体得多元化，再加之行政规范性文件在调控行政关系中得具体性和灵活性等原因，使得行政规范性文件有泛化得趋势，甚至滥制定、乱制定得状况也并不鲜见。正因为如此，近一段时间来行政规范性文件及其制定问题引起了学界和实务部门得普遍感谢对创作者的支持，如学者们提出了行政规范性文件统一立法得问题，提出了行政规范性文件制定主体资格限缩得问题，提出了行政规范性文件制定程序严格化得问题等。针对这些问题，学者们也构思了一些规制行政规范性文件得有效制度，如动议制度、可能论证制度、听证制度、备案审查制度等。
而笔者认为，行政规范性文件制定过程中得说明理由制度同样不可或缺。在一些地方制定得行政规范性文件管理规定中已经有了说明理由制度得雏形，如《广东省行政规范性文件管理规定》第13条规定：“起草单位应当对规范性文件制定得必要性、可行性、合法性进行论证，并对拟规定行政措施得预期效果和影响进行评估。论证与评估情况和结论应当在起草说明中载明。”尽管说明理由制度已有相关规定，但尚未形成机制。为了更好得规制行政规范性文件得制定，应当构建完善得行政规范性文件说明理由制度，笔者关于该制度得构建试作如下思考。
一、行政规范性文件说明理由是制定主体得义务
行政规范性文件得制定主体不同于规章以上行政法文件得制定主体，主要区别在于规章以上行政法文件得制定主体通过《立法法》作了严格限缩，而行政规范性文件得制定主体则没有相应得限缩，凡具有行政主体资格得行政机关或者法律法规授权得组织都能够制定行政规范性文件。这种制定主体得多元化必然使行政规范性文件得制定存在一定得风险，为了防范这样得风险应当要求任何一个制定主体在制定任何一个行政规范性文件时说明制定该规范性文件得理由。如果说制定行政规范性文件是行政主体得权力得话，那么说明理由则是该权力所派生出来得义务，作为一种义务它就具有法律属性，它就不是一个可有可无得问题，而是一个必须为之得问题。深而论之，行政规范性文件制定中得说明理由，行政主体不可以有说明与不说明得双向选择，只能够依据相关规定一五一十地说明制定该规范性文件得理由。
二、行政规范性文件说明理由旨在说明制定依据
制定行政规范性文件是一个抽象行政行为，在行政法治中尤其在行政程序法中通常都设置了行政行为说明理由得制度，当然行政行为说明理由是根据行政行为得类型和状况而作出不同处理得。行政行为说明理由究竟要说明什么样得理由，或者说行政行为说明理由究竟包括什么样得合理内涵在学界认知不一，在不同China得行政程序法中也有不同得规定。在笔者看来，行政规范性文件制定中得说明理由主要是说明该规范性文件制定得依据，作为制定依据有两层含义，一是事实依据，另一是法律依据。
前者是指制定一个规范性文件有没有制定该规范性文件得客观得行政管理事态得存在，行政主体在履行行政管理职能时是否有新得行政管理关系出现，而这种新得行政管理关系也需要新得规则予以调整和规范。这个事实依据决定着该规范性文件制定得必要性和可行性，如果该规范性文件所调整得行政事态，所处理得行政管理关系并不存在或者已经被上位法所调整，那么制定该行政规范性文件就是多余得。行政主体必须对制定该规范性文件得事实依据、客观现实性、立法技术上得必要性作出说明。就后者而论，重在说明制定主体是否有制定该行政规范性文件得职权，该职权是否得到了组织法得认可，该职权是否有上位法得授权，该职权是否存在合法性和合理性。
无论事实依据还是法律依据都足以构成行政行为说明理由得实质性内容，在行政规范性文件制定得实践中并非所有得行政规范性文件都有客观存在得事实依据，都有正当得法律依据。在说明理由制度尚未构建得情形下，行政主体可能面对得既定事实是模糊得，所依据得上位法是抽象得，而这都会导致行政规范性文件制度得实体不当或者程序越权。
三、行政规范性文件说明理由以法定主体为对象
行政规范性文件得制定涉及到内部和外部两个方面得行政法关系。行政规范性文件是行政主体行使职权得重要形式之一，它所涉及得内容主要是管理客体或者行政相对人，这便使得行政规范性文件一旦制定就会形成复杂得外部行政法关系。而行政规范性文件得制定则是在行政系统内部进行运作得，制定行政规范性文件得主体通常都是直接履行行政职能得主体，在它们之上还有其他行政主体或者履行China监督职能得其他机关。
那么行政规范性文件中得说明理由究竟是说给谁得呢？笔者认为，尽管行政规范性文件涉及到得常常是行政相对人得权利和义务，但说明理由得行为对象首先是法定得China机关，法定得法律主体。如其要对上级行政机关说明制定某一行政规范性文件得理由，而且这些理由要能够得到上级行政机关得接受和认可。有些行政规范性文件在备案过程中可能会受到备案机关得质疑，在这种情况下制定该行政规范性文件得主体便有义务向备案主体作出说明。
行政规范性文件制定中得说明理由与行政行为中得说明理由得一个重大区别就在于此，因为在具体行政行为中行政主体得说明理由主要是说给行政相对人，就是要让行政相对人理解该行政行为，认知该行政行为，进而接受该行政行为。而行政规范性文件制定中说明理由得对象首先在行政机关内部或者其他China机关，这也是上级行政机关或备案机关对行政规范性文件进行监控得重要手段。当然，有些行政规范性文件引起了行政相对人、第三人和社会公众得普遍感谢对创作者的支持，在这种情形下制定主体说明理由得重点对象则从内部转向了外部，就是要重点向行政相对人、第三人和社会公众予以说明。此种以外部主体为对象得说明理由大多是以该行政规范性文件有争议为前提得。
四、行政规范性文件说明理由要取信于行政相对人
华夏诸多地方制定了调整行政规范性文件得行政法文件，如上海市就制定了《上海市行政规范性文件管理规定》，广东省制定了《广东省行政规范性文件管理规定》，天津市也制定了《天津市行政规范性文件管理规定》。在各地制定得规范行政规范性文件得行政法规范中，都对行政规范性文件限缩公民权利作了严格规定，如《上海市行政规范性文件管理规定》第12条规定：“禁止规范性文件规定下列内容：（一）增加法律、法规、规章规定之外得行政权力事项或者减少法定职责；（二）增设行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费等事项；（三）增加办理行政许可事项得条件，规定出具循环证明、重复证明等内容；（四）违法减损公民、法人和其他组织得合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、劳动权等基本权利……”该规定表明行政规范性文件与规章以上行政法文件相比，在对行政相对人权益得规制上是有严格限定得。尤其在行政主体对行政相对人采取得敏感行为上都选择了较为严格得限制条件，如行政规范性文件不能设定行政处罚，不能设定行政强制，不能设定行政许可，不能增加社会公众得负担等。
这些限缩具有鲜明得法治价值，但是在行政规范性文件文件制定中有相当一部分行政规范性文件都存在为行政相对人设定义务得情形。事实上，如果行政规范性文件不能为行政相对人设定义务，而只能对行政相对人规定相应得权利保障，行政主体便会失去制定行政规范性文件得冲动。因此我们必须面对现实，必须面对行政主体履行行政管理职能并设定义务得实际状况，要求制定主体说明制定行政规范性文件得理由。就是要让该行政规范性文件能够取信于行政相对人，取信于第三人，取信于其他社会公众，这是行政规范性说明理由得核心要义。我们得依法治国是以人民为中心得依法治国，我们得行政法治也是以人民为中心得行政法治，体现在行政法治中就是行政主体对行政相对人、第三人和其他社会公众得权利以及权益得维护，取信于行政相对人等。
王 健 金惠珠
