大城市控制规模为什么失败

城市的主政者在对城市进行规划时

不要与市场为敌

否则就会招致市场的惩罚

以伦敦为鉴：

大城市控制规模为什么失败？

文/傅蔚冈

本文首发于总第832期《中国新闻周刊》

“伊丽莎白一世陛下命令，禁止或不允许任何人……在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓……没有任何一届的议院允许在这些地区建设生活区。”

16世纪80年代，英王伊丽莎白一世发布了一项影响伦敦发展的命令，该命令禁止任何人在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓。命令原文是这样的：“伊丽莎白一世陛下命令，禁止或不允许任何人……在离伦敦城门3英里内的任何地方建造住房和公寓……没有任何一届的议院允许在这些地区建设生活区。”

这是英国著名规划师阿伯克龙比在1945年为大伦敦制定远景规划时提到的一个细节。据说，这是伦敦历史上第一次控制城市规模。几年后，这一禁令又把控制范围拓展至离伦敦城7英里至10英里地区，并在斯图亚特王朝及克伦威尔共和国时期得到延续。为什么要控制建筑？无非是当局觉得当时的伦敦城人太多了，人在城市总要住在房屋里，控制了建筑物，人自然不会增加。

有意思的是，伦敦的城市规模并未得到控制。相反，随着工业革命的发生，伦敦的人口在19世纪至20世纪初迅速增长。维基百科的数据显示：在19世纪末和20世纪初，伦敦是世界上人口最多的城市，1939年第二次世界大战爆发前，伦敦的人口总数为861万5245人。

控制城市规模并未有效，却产生了其他后果：由于供给减少而导致的房价高涨，很多人不得不居住在大量低劣建筑中。然而伦敦的各种优势还是使人口源源涌入。但禁止提供新增住房，他们该住哪里？一些人很快发现了商机：在禁止区域内建造临时住房。这些住房是违法的，随时有被拆迁的危险，商家为了减少损失多使用劣质材料，但仍因人多房少而价格高涨。房主的房租收益足以弥补房屋被拆除和罚款的风险。

规划师阿伯龙比在其专著《大伦敦规划》中写道：“当克伦威尔和国王们看到房主们宁愿接受罚金，也不愿建筑物被拆除时，这一法规最终变为无效，控制城市扩张的一切尝试都付诸东流。”

有意思的是，尽管阿伯龙比自己对这些控制城市规模的举措不以为然，但是他在《大伦敦规划》中，采取了类似的做法。具体来说，是从城市内环疏散人口，并严格控制新增住宅用地和工业用地；郊区环也将不再新增人口，所有从内环疏散的人口进入伦敦周边的乡村环，在这一个地区规划8个卫星城，共规划安置50万人口。

阿伯龙比的规划确实使得伦敦人口大规模减少。2011年人口普查时，伦敦市区常住人口为817万3941人，包括大伦敦边界外的市区，则共计为978万7426人，整个伦敦大都会区的人口约在1200万至1400万人之间。

当然，伦敦市区人口的减少还与二战后的郊区化有关。但最大的原因还是伦敦市区控制住宅供应的举措，使得市区内的房价持续上涨，很多人不得不走向郊区。目前伦敦已经成为世界上房价最为昂贵的城市之一。

据2016年英国《独立报》的报道，房产顾问公司 Savills在针对伦敦周边 314 个车站附近的不动产价格调查后结果发现，平均乘车通勤时间每缩短 1 分钟，居住地的房价就增加逾 3048 英镑。伦敦市中心当时的年平均房价为60.6万英镑，相比之下，距市中心通勤时间在半个小时内的地区房价，平均为 45.8 万英镑。若通勤时间拉长至 60 到 69 分钟区间，当地的平均房价则降至 33.7 万英镑。因此，尽管更多的人离开了伦敦中心城区，但是由于更多的就业机会还是留在市中心，因此实际结果是大家不得不花费更多的时间在通勤上。

之所以花费这么多篇幅来讲述伦敦的规划史，无非是想说明一个道理，城市的主政者在对城市进行规划时，不要与市场为敌，否则就会招致市场的惩罚。当伊丽莎白一世禁止在伦敦城墙周围3英里内建房时，那些到伦敦谋生的人就不得蜗居在由劣质材料搭建的临时建筑里；当伦敦内环严控人口时，那些从这个区域搬离出去的人就不得不承担更多的通勤时间，那些想离工作地更近的人不得不承担更高的房价。但是，没人选择离开。

本文作者系上海金融与法律研究院研究员

延伸阅读：

蔡继明代表：大城市应放开人口规模限制

全国蔡继明表示，北上广深等大城市设置人口天花板的做法与市场规律相悖，建议取消。当前中国的“大城市病”原因不在于人口过多，而在于人口分布失衡及轨道交通建设滞后

记者 黄子懿

针对北京、上海、广州、深圳、天津等特大超大城市在“十三五”规划中设立人口规模上限的做法，全国、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明认为，这与让市场在资源配置中起决定性作用相违背，建议取消人口规模限制。

“其实大城市病并不是因为城市大造成的，是城市的管理、城市的交通、城市的人口布局不合理，水平低造成的。”蔡继明表示，中国特大及超大城市的人口不是过多，而在于分布不均。

为此，他将在两会期间提交《关于放开对大城市人口规模限制的建议》，建议让市场去调节人口资源的配置，放开大城市人口规模限制，政策转向以调节分布密度为主。

中国特大、超大城市仍有发展空间

蔡继明认为，与国际相比，中国特大和超大城市在数量上明显偏少。国际上1000万人以上的城市有24个，对应人口约59.7亿，比例为0.40：1（编者注：人口单位以亿人计算）；而中国1000万人以上的城市为4个，对应人口比例仅为0.29：1。

“考虑到我国总人口规模巨大，而国外人口因国家众多而分割，我国1000万人以上的城市数量应达10个以上。”蔡继明说，基于城市规模分布的齐普夫法则（也称位序-规模法则）的研究发现，由于改革开放以来，中国大城市人口比重逐渐提高，城市规模分布正朝着合理方向发展，但大城市仍然偏少。

并且，在城市化中后期，人口向大城市（群）集聚是普遍国际现象。蔡继明表示，联合国预测世界上2010年-2020年人口增速最快的20座城市中，有10个是中国的城市，包括苏州、广州、北京、杭州等。虽然当下北上广深等特大和超大城市的城市化率已经高达80%乃至90%以上，但是城市化率从来不是一个区域概念，而是一个全国概念。“特大和超大城市理应继续大力吸纳农业转移人口，为全国的新型城市化战略做出贡献。”

同时，从人口密度和经济承载力看，中国的超大城市仍有较大发展空间。以人口规模计，当前全球六大都市区为东京都市区、首尔都市区、上海市、孟买都市区、墨西哥都市区、北京都市区（不含生态涵养发展区），而北京和上海的人口密度位于其中倒数一二位。

“北京都市区、上海市人口密度分别为3535人/平方公里和2583人/平方公里，位居倒数第一、第二位，明显低于其他都市区4000人-5300人/平方公里的水平。”蔡继明透露，当前北京的人口密度只相当于香港的四分之一，如果按照密度来算，容纳3200万人没问题。他在接受财新记者采访时表示，疏解非首都功能可以往通州等北京市区外疏解，使人口分布更加均衡，但跨省域疏解则“阻力太大”。

此外，从经济承载力看，北京、上海还会涌入更多的人口。蔡继明表示，决定一个城市人口集聚规模的关键，是城市经济规模及该城市与本国其他地区的人均收入差距。“全球大多数城市的经济份额占比与人口份额占比的比值多处于1.0-1.4区间，而北京、上海均高达2以上，这意味着收入差距的作用将引致外来人口不断净流入。”

“城市病”原因在于规划和治理

蔡继明认为，北京、上海“城市病”的原因主要在于人口分布失衡、轨道交通建设滞后等。

人口分布失衡主要体现在核心区域人口过密，中心区域与郊区的人口密度高达数十倍。蔡继明表示，当前，北京五环内、上海外环内人口密度分别为1.58万人/平方公里、1.70万人/平方公里，而首尔市、东京都区分别为1.58万人/平方公里、1.45万人/平方公里。“这意味着北京、上海核心区域人口密度已经偏高，需要严格控制。”

此外，蔡继明认为，两座城市交通拥堵的原因在于轨道交通建设滞后。与日本东京圈轨道交通出行比例接近60%相比，北京不到25%。原因在于北京市轨道交通运营里程较短，路网密度明显较低，北京、上海的轨道交通路网密度仅相当于日本东京圈的三分之一。在汽车数量上，东京圈民用汽车1413万辆，远高于北京的535万辆和上海的282万辆。

“东京的小轿车应该比北京多，但是乘用小轿车出行的次数远远低于北京。”蔡继明建议，大力发展轨道交通，并在核心区域通过停车费等价格杠杆来调节私家车使用需求。“当城市人口规模超过一定水平时，城市交通情况与城市布局、城市交通设施水平及城市管理能力等更为相关，而不是人口规模。”

针对部分超大城市积分落户门槛过高的问题，他建议，特大、超大城市的积分落户政策应着眼于调整人口分布，而不应成为控制人口总量的手段，同时应根据常住人口增长分配新增城市建设用地指标。

他还建议，降低网约车司机户籍门槛，给予非本地户籍市民同等的从业权利，同时降低车辆准入标准、取消网约车司机考试等等。

“特大城市、超大城市应该吸收更多的外来人口。跟你自己的居民相比，你的城市化率要达到100%、200%、300%，要为整个中国的城市化水平做贡献，因为你集中了过多的、较多的优质资源。”蔡继明说。■