英国“脱欧”困局是否有助于推动“二次公投”

编者按：自近来英国准备支付500亿欧元的“脱欧”（脱离欧盟）“分手费”的消息被媒体曝光之后，一项最新的民意调查显示，超过一半的受访者表示支持再举行一次“脱欧公投”。调查还发现，不少“脱欧”派人士正通过各种手段表达悔意，希望能有“再来一次”的机会。目前，“悔脱欧”正成为网络社交媒体上的新热词。英国前首相托尼·布莱尔也成了反对“脱欧”最为强硬的代表人物。他曾在多个场合公开强调“二次公投”的重要性，并指出：“我们的政策也应当随着人民意愿的转变而转变。”“脱欧”谈判长期未能取得实质性进展，引发了诸多的不确定性，导致了欧洲各大银行从英国集体撤资、英国保守党内部的“倒戈”事件以及爱尔兰外长最近所提出的“借鉴香港模式解决英国北爱尔兰与爱尔兰的共同边界问题”等等事件的发生，这无疑进一步增加了英国“脱欧”进行“二次公投”的悬念。那么，英国到底是否可能进行“二次公投”呢？笔者认为，重新公投并非不可能。

首先，英国此次的“脱欧”公投的“脱欧”与“留欧”（留在欧盟）派公投双方几乎势均力敌。尽管在尊重公投法则的前提下争取第二次公投是公民的正当权利，但也不能因为不满意公投结果而随意决定重新公投。因为在这种情况下再次举行公投，其结果很可能会逆转，促使“脱欧”派与“留欧”派之间的矛盾进一步激化，使公投严重失去公信力。既然认可公投这一形式，选民就必须承担并接受因不重视或判断错误所造成的结果。

鉴于支持留在欧盟或脱离欧盟的票数都没有超过60%，请愿者呼吁效仿1979年苏格兰地方议会举行公投的方式，重新举行公投。在此次公投中有一条明确的法律规则，即“符合资格投票者”比例占40%以上，公投结果才会被认可。从法律角度上看，英国未曾事先制定过与公投相关的法律规定。唯一已经列入相关法律规定中的是：一旦请愿人数超过10万，议会请愿就必须安排一场议会辩论。但议会辩论结果并不具有修改法律的效力。因此，英国没有义务“执行”请愿者二次公投的要求。

尽管此次公投结果被推翻的可能性极低，但并非绝无可能。英国“脱欧”公投与爱尔兰否决欧盟重要条约的公投十分相似。爱尔兰在2001年就进行了二次公投，否决了《尼斯条约》，而且还以同样的方式在2008年否决了《里斯本条约》。

从理论上来说，“脱欧公投”不具有约束性。英国首相特蕾莎·梅已承诺废除英国议会在1972年制定的《欧洲共同体法案》，这将推翻英国加入欧盟的法案，意味着欧盟法律效力在英国的终结。但是，该法案需由英国议会两院批准后才能从英国法令全书中删除。此前，保守党在英国大选中失去绝对多数席位，导致特蕾莎·梅的权力受到削弱。因此，该议案能否成功被否决仍是一大悬念。

下一任英国首相也可以选择无视公投结果。英国外交大臣鲍里斯·约翰逊并非顽固的“脱欧”派，根据目前局势分析，如果提前举行大选，他极有可能成为下一任英国首相，因而他极有可能把“二次公投”作为其竞选承诺。尽管如此，英国也必须与欧盟谈妥“脱欧”条件以后，才有可能再进行第二次公投，而且要实现这一假设前景至少要一年半至两年以后。为了尊重英国1740万支持“脱欧”人民的意愿，推翻第一次公投的结果，这对于英国来说亦是不现实的。因此，笔者认为，第二次公投极有可能是英国议会内部组织的投票。

由于“脱欧”与“留欧”派公投选票结果为：51.89%比48.11%，再加上后来超过400万民众进行二次公投请愿，因此二次公投实现的可能性也日渐明朗。英国独立党领导人奈杰尔·法拉奇表示，如果公投结果是势均力敌，那么很可能招致有人不断要求再次公投。英国前首相布莱尔也曾表示，英国试图通过谈判摆脱“脱欧”所带来的不利因素，同时又想继续获得欧盟的好处，这是极其幼稚、不现实的做法。的确，欧盟主席让-克洛德·容克也曾坚决表示，绝不容许英国用不尽义务、只占好处的方式离开欧盟。容克警告称，如果英国继续限制欧洲大陆对于英国劳动力市场的准入，此举将导致英国被欧盟排除在欧盟单一市场外。

从金融发展来看，一旦“脱欧”成功，英国就无法留在单一市场，伦敦金融城的地位将面临严峻挑战，而紧随其后的巴黎和法兰克福必将跃跃欲试，借此机会壮大各自的金融业。在贸易投资方面，英国对欧盟的依赖要远远超过欧盟对英国的依赖。从目前投资状况来看，英国的外商直接投资有一半来自于欧盟内部。目前，欧洲各大银行已从英国撤出了3500亿欧元的资产。对于英国而言，其受到的冲击要远大于欧盟平均水平。

“脱欧”所带来的政治不确定性无疑也会空前加大苏格兰和北爱尔兰的独立的风险。当年苏格兰独立公投之所以失败，就是因为英国的欧盟成员国身份。英国脱离欧盟以后，英国北爱尔兰地区和爱尔兰之间的边境管制也将面临重启的可能，这是双方都不愿接受的前景。由于上述地区在“脱欧公投”中“留欧”派均占据多数，如果英国继续坚持“脱欧”的立场，势必会加速他们与英国的决裂，造成不可挽回的政治风险。因此，笔者认为，以下两种因素都极有助于推动“脱欧”的二次公投的前景:

这次公投事件可以说是一次英国政客和选民一时冲动造成的“多输”结果。更确切地说，“脱欧”谈判是零和博弈。欧洲理事会主席唐纳德·图斯克警告称，在“脱欧”进程中没有赢家。考虑到这一点，各方最终有可能还是会选择妥协。

英国人虽然保守，但是在政治上的弹性是很大的。如在2013年，英国举行了一次苏格兰独立公投，并在仅仅不到三年的时间内，又举行了一次“脱欧”公投。可以预见，随着英国选民逐渐认识到“脱欧”结果对英国负面影响的严重性，英国在未来两至三年，举行“二次公投”的可能性是极大的。

从目前局势来看，德国组阁谈判的破裂所导致的政局混乱是英国首相特蕾莎·梅为英国“脱欧”谈判赢得更多筹码的一个重要契机。可以肯定的是，作为欧盟谈判中最有影响力的国家，德国混乱的政局对欧洲政局带来的不确定性必然陡增，也必将在未来一段时间对英国经济和政治前景带来重大的负面影响。总之，“二次公投”是否能够实现取决于英国与欧盟内部的经济走势、政治风向等诸多外部变量。

本文系IPP原创稿件。作者：华南理工大学公共政策研究院政策分析师曾辉。