劳动能力鉴定不予受理行为的可复议性和可诉性

劳动能力鉴定虽然不是国家行政机关，但具有法定劳动能力鉴定职能，属于行政法规授权的组织，具有通说意义上的行政主体资格。

劳动能力鉴定依据行政法规的授权，对行政相对人申请的劳动能力鉴定或者复查鉴定是否受理，是对行政相对人的申请是否符合法定受理条件的审查和处理行为，显然并不属于技术性结论。

有权力必有救济是行政法的基本原则，《工伤保险条例》虽然没有明确列举针对劳动能力鉴定的行为可以提起复议和诉讼，但并不等于劳动能力鉴定作出的所有行为均不属于行政复议和行政诉讼的范围。《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》对申请劳动能力鉴定应当提交的材料以及劳动能力鉴定对申请人提交的材料进行审核的职责作出了明确规定，劳动能力鉴定委员应当依法进行审核并决定是否受理。劳动能力鉴定委员对行政相对人的申请作出的不予受理行为，是依据行政法规的授权履行法定职责的行为，对行政相对人的权利义务产生实际影响，行政相对人不服的，理应纳入行政复议和行政诉讼的范围，否则不符合立法目的和权利救济原则。

裁判文书

山东省高级人民法院

 行 政 判 决 书

（2015）鲁行终字第235号

上诉人（原审原告）济南南郊宾馆汽车修理厂，住所地济南市历下区。

法定代表人李军前，总经理。

委托代理人郑吉泉、谢丽萍，均系山东千舜律师事务所律师。

被上诉人（原审被告）济南，住所地济南市历下区。

委托代理人张华林、迟速，均系济南法制办公室工作人员。

上诉人济南南郊宾馆汽车修理厂（以下简称修理厂）因诉济南（以下简称）不予受理行政复议一案，不服济南市中级人民法院于2015年5月14日作出的（2015）济行初字第76号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2015年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人的委托代理人郑吉泉、谢丽萍到庭参加诉讼，的负责人未出庭应诉，其委托代理人张华林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

于2015年1月28日作出济政复不受字（2015）25号不予受理行政复议申请决定，认为汽修厂以济南市劳动能力鉴定（以下简称市劳鉴委）未受理其提出的关于刘红艳劳动能力复查鉴定的申请为由提出的行政复议申请，不符合行政复议受理相关规定。根据《行政复议法》第十七条之规定，决定不予受理。

原审法院查明以下事实：汽修厂对市劳鉴委作出的济劳鉴字（2015）12号不予受理通知不服，向申请行政复议。于2015年1月26日收到申请，于2015年1月28日作出济政复不受字（2015）25号不予受理行政复议申请决定，于2015年1月30日送达给原告。

原审法院认为，于2015年1月26日收到原告的行政复议申请，于2015年1月28日作出济政复不受字（2015）25号不予受理行政复议申请决定，于2015年1月30日送达给原告，程序合法。本案争议的焦点问题是，认定市劳鉴委作出的不予受理通知行为不属于行政复议受案范围，认定事实是否清楚。

关于争议的焦点问题。《工伤保险条例》第二十二条第（一）项规定：“劳动能力鉴定是指劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定”，第二十三条规定：“劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其直系亲属向设区的市级劳动能力鉴定提出申请……”，说明劳动能力鉴定是就工伤职工的劳动功能障碍程度等事实问题进行技术鉴定的行为，市劳鉴会是一种技术鉴定机构，不是行政机关，其作出的不予受理劳动能力复查鉴定申请通知不是行政行为，不属于行政复议的受案范围，根据《行政复议法》第十七条的规定决定不予受理，并不违反法律规定。

综上所述，济政复不受字（2015）25号不予受理行政复议申请决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《行政诉讼法》第六十八条之规定，判决驳回原告修理厂的诉讼请求。

修理厂上诉请求撤销原审法院判决，并依法改判。理由如下：1、原审法院认定劳动能力鉴定是技术鉴定机构没有法律依据。2、劳动能力鉴定不是行政机关不等于不是行政主体，其行使法律和行政法规授予的职权，属于法律法规授权的组织，具有行政主体资格。3、原审法院认为劳动能力鉴定作出的不予受理劳动能力复查鉴定申请通知不是行政行为，不属于行政复议的受案范围，适用法律错误。劳动能力鉴定结论是技术性的，但是否受理劳动能力鉴定申请则是独立于技术鉴定过程的具体行政行为，把纯技术性的劳动能力鉴定职能等同于劳动能力鉴定所有的职能是错误的。因此，不予受理劳动能力复查鉴定申请通知的行为属于行政复议的受理范围。

被上诉人未提供书面答辩意见，在庭审中辩称劳动能力鉴定是技术鉴定机构，其作出的不予受理行为不是具体行政行为，也不属于依据法律、法规授权作出的行政行为，不属于行政复议的受理范围。因此，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。

当事人在原审中向法院提供的证据已随案移送本院（详见原审行政判决书）。经庭审，合议庭同意原审判决确认的程序性事实。

本院认为：

劳动能力鉴定作出的不予受理劳动能力复查鉴定申请行为应当属于行政复议的受理范围。

其一，《工伤保险条例》规定，职工发生工伤，经治疗伤情相对稳定后存在××、影响劳动能力的，应当进行劳动能力鉴定。劳动能力鉴定由用人单位、工伤职工或者其近亲属向设区的市级劳动能力鉴定提出申请。《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》规定，设区的市级劳动能力鉴定负责本辖区内的劳动能力初次鉴定、复查鉴定。本案中，上诉人向市劳鉴委提出的即是关于劳动能力复查鉴定的申请。被上诉人主张劳动能力鉴定是技术鉴定机构并无明确的法律依据。劳动能力鉴定虽然不是国家行政机关，但具有法定劳动能力鉴定职能，属于行政法规授权的组织，具有通说意义上的行政主体资格。

其二，被上诉人主张劳动能力鉴定作出的不予受理劳动能力复查鉴定申请行为不属于行政复议的受理范围，主要理由是劳动能力鉴定是技术鉴定机构，其作出的行为是技术性结论，不是具体行政行为。但劳动能力鉴定依据行政法规的授权，对行政相对人申请的劳动能力鉴定或者复查鉴定是否受理，是对行政相对人的申请是否符合法定受理条件的审查和处理行为，显然并不属于技术性结论。

其三，有权力必有救济是行政法的基本原则，《工伤保险条例》虽然没有明确列举针对劳动能力鉴定的行为可以提起复议和诉讼，但并不等于劳动能力鉴定作出的所有行为均不属于行政复议和行政诉讼的范围。《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》对申请劳动能力鉴定应当提交的材料以及劳动能力鉴定对申请人提交的材料进行审核的职责作出了明确规定，劳动能力鉴定委员应当依法进行审核并决定是否受理。劳动能力鉴定委员对行政相对人的申请作出的不予受理行为，是依据行政法规的授权履行法定职责的行为，对行政相对人的权利义务产生实际影响，行政相对人不服的，理应纳入行政复议和行政诉讼的范围，否则不符合立法目的和权利救济原则。

综上，上诉人申请劳动能力复查鉴定，市劳鉴委不予受理，上诉人对此不服申请行政复议，属于行政复议的范围。被上诉人决定不予受理，认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销。原审法院判决驳回修理厂的诉讼请求，亦属认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。依据《行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用﹤行政诉讼法﹥若干问题的解释》第十条之规定，判决如下：

一、撤销济南市中级人民法院（2015）济行初字第76号行政判决；

二、撤销济政复不受字（2015）25号不予受理行政复议申请决定；

三、于本判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。

一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人负担。

本判决为终审判决。

审 判 长 侯 勇

审 判 员 马新光

代理审判员 孙晓峰

二〇一五年十一月三十日

书 记 员 杜钰越