【解局】个税改革的三大难题，我们准备好了吗

不久前，个税改革的草案由提交人大审议。当时，侠客岛也做了解读。

不过，在6月22日的全国人大分组审议时，有不少全国人大常委会委员对这一草案提出了修改意见，草案并未提请本次会议表决，可能还会经历修改或再审。

比如，有全国人大常委会委员提出，目前的起征点可能并未考虑地区间的收入差距，建议设定全国免征额或浮动指数；

也有的委员认为，目前的起征点较2011年上提了40%，但是同期GDP增长近60%，加上通胀因素，可以考虑将起征点再提高一些；

还有的意见认为，应该有关于免征额的动态调整机制，以便根据物价、通胀等因素及时调整。

还有委员提出了相对偏技术性的疑问：本次个税改革广受关注的“综合抵扣”，也就是住房贷款、教育支出等可以“抵免”个税的部分，扣起来会很复杂，面临监管难、申报难、漏洞多等复杂问题，对交税人员对监管也有难度。

的确，个税改革牵涉面非常之广，可谓全民关注；但每一次力度大、根本性的变革，都需要做好配套工作。即使是在税务的“征管”，也就是通俗说的“收税”系统这个领域，也必须有相应的进步和配套，才可能更好地服务于个税改革。

我们今天继续请到了上海财经大学的范子英教授，请他从这些“难题”入手，为我们谈谈还有什么问题需要解决。从这些技术分析，我们可以看到个税改革更为困难也更为深远的一面。

三大难题

大概是三年前，我去一个中部省份的地税局打印我的个税缴纳证明，被告知我只能打印当年的，之前年份的数据由于数据库更换无法提供。

更让我吃惊的是，当我把身份证放到那个机器上，居然显示我的身份证号码对应了两个自然人，于是连当年的个税清单都无法提供了。

如果是这样一个征管系统，是完全无法应对这次的个税大改的。

自改革开放以来的6次个税修正，都没有涉及到征管体系的改革。这次的个税大改，一共是6大块内容，除了第1条，其余5条均跟税收征管相关。

这会让税务机关直面三大难题——自然人、家庭、跨地区。

过去几十年的税收征管历程中，整个税务机关都没有直面自然人的习惯，即使是个人所得税这样与自然人密切相关的税种，也是采取代扣代缴的方式。

虽然有一个年收入12万以上的申报制度，大多数地方也是走走形式，年终申报既不会让你多交税，更不会给你退税。

这次的改革中，综合征税和起征点（基本减除费用标准）的叠加，会让税务机关直面所有的自然人。综合征税，将工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得等4项劳动性所得，统一纳入综合所得，适用统一的超额累进税率。

这一条看上去很简单，以前主要是工资薪金的累进性，其他几项实际上都没有做到彻底的累进，大多数都是比例税率。工资薪金是常规性收入，但是其他几项不是，因此这次的起征点扣除标准是按年计算的（每年6万，不是每月5千），而不是现在的按月计算方式。

但这样一来，四种所得的综合收入就会在月份间有明显的波动。

比如一年中的劳务报酬所得集中在最后一个季度，按照月度的代扣代缴，最后一个季度适用的个税税率就偏高，由于这次的起征点是按年计算，就会产生一个年终统一汇总清算的过程。以后每年的12万收入申报制度，税务机关就会把多缴的税款退给大家。

理想的个税征收模式应该是按家庭综合征收的，此次的个税改革没有在这方面做出调整，但是其中的专项附加扣除会涉及到家庭层面的问题。

子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金这些专项附加扣除项目，均是家庭层面的支出；因此在抵扣的过程中，就涉及到夫妻双方、甚至是长辈晚辈之间的分配。

例如，夫妻双方共同为一套住房偿还贷款利息，虽然该住房是记在妻子名下，但是实际的利息支出是双方一起承担，住房贷款利息扣除采用的是因城而异的限额抵扣方式。

假设当地的抵扣标准是5000元，按照社保、专项附加扣除、起征点的抵扣顺序，如果妻子一方面的收入不足以完全抵扣这5000的贷款利息，那么就应该由丈夫一方来继续抵扣剩余的额度。

还有更为复杂的情况——如果丈夫的收入超过妻子，按照个税的累进税率，税法也应该让夫妻双方选择，谁来优先使用专项附加抵扣额度。

因此，虽然个税在收入端没有采用家庭综合征收，但是支出端本质上是家庭层面的。因此，专项附加扣除的引入，也在实质上推进了家庭联合征收制度。

此外，现有的个税征管基本上是忽视了跨地区的问题。

例如，你在两个以上地区取得收入，这两笔收入的个税是各自征管的。但这次的改革，使得税务机关不得不解决跨地区的问题。

一方面，部分综合制的4项收入（工资、薪金所得，劳务报酬所得，稿酬所得，特许权使用费所得），除了工资薪金之外，其他三项收入都可能来自不同地区。

但在征收过程中，这些收入要统一并入“综合收入”，采用3%-45%的累进税率。因此，只要是综合收入，就必须把多个地区并入同一个系统。

另一方面，专项附加扣除，同样要直面跨地区的问题。

现阶段的劳动力跨地区流动非常频繁，有大量的人口的收入地和消费地是不同的，例如在沿海地区工作的移民，其子女教育在户籍地。这样的话，收入端代扣个税的时候是在沿海地区，但是支出端的专项附加扣除在内陆，年终汇缴就需要跨地区衔接。住房贷款利息的专项抵扣同样也存在类似问题。

面对这些难题，我们做好准备了吗？

历史

跟其他的税种相比，个税是比较“怪”的一个税种。具体表现在：是地税局征管，但又不是地方的财政收入。

从1994年开始，中国的税务机关有两套：垂直的国税局和属地的地税局。国税局征管的范围包括税和共享税，例如增值税、消费税，地税局征管的范围只包括地方税，如2016年之前的营业税。

这两个机构不仅在管理体制上是不交叉，在征管的税种上也基本是不交叉的。

在2002年之前，个人所得税的税收收入是全部划归地方财政，属于地方税，按照国地税的征管原则，个税一直是地税局征管。但是2002年中国对税收收入分成做了一个调整，将所得税（包括个人所得税和企业所得税）由地方税变更为共享税，拿走了其中的60%。

如果采用1994年的征管原则，个税自2002年开始就应该由国税局征管了。但是当时的个税收入很少，同时两个税务系统没有做好衔接的准备，于是个税的收入变为共享的，但是征管机构一直保留在地税局。

除障

看上去，三大“直面”将给税务征管带来巨大障碍。不过，近年来的几项系统改革，基本上为三大“直面”扫清了障碍。

比如国地税合并。6月13日，全国省级层面的国税局和地税局已经完成了合并，市县基层的两税系统也会在近期快速推进。如果国税和地税还依然是分设的，可以想象这次的个税改革力度不会如此之大。

国地税合并之后，将在全国层面形成一个统一垂直的税务征管系统，新的税务局不再有地区间衔接的难题，纳税人在全国任何地方取得的收入、支出的费用都可以实现跨地区的无缝对接。

又如自然人纳税人识别号制度的建立。企业纳税人一直有完备的识别号制度，一个企业在不同地区缴纳不同的税收，会有一个唯一的ID来对应。中国的自然人纳税人识别号制度的建立是相对滞后的，2013年正式确立了以身份证号为基准的纳税人识别号制度。

这种制度的建立将为跨地区、跨行业、跨交易的个税征管带来极大的便利，自然人纳税人识别号将个人在不同部门的信息完全对接了起来。

越复杂的个税征管模式，对信息化系统建设的要求也就越高。2016年全面上线的“金三工程”，覆盖所有税种、覆盖税收所有环节、覆盖所有税务机关，基本上满足了信息化的要求。这个系统最强大的地方，是与其他部门实现了联网。

这就意味着，你在两个地方取得的收入，当地录入纳税信息时，使用的是同一个数据库系统，实际上也就不存在地区间的差异了。

深远

从征管角度看待此次个税大改，就可以发现，这些改革并不单纯是为了个税改革准备的。因此，其影响也比个税改革的影响范围更广、更深远。

过去这些年，个税的征管漏洞广受诟病。这其中有地区分割的制度因素，也有信息化建设的技术因素。随着这些问题的彻底解决以及不同部门间信息的联网，个税的征收率会有明显的上升。

比如，从这次个税改革中提到的“反避税条款”就可以看出，个税将不再仅仅是一个“工薪税”了——毕竟，通常需要避税的不太是工薪阶层。

又如税收优惠。一些地区给予高收入的企业高管大量的个税返还，有的个税返还是直接给个人，有的是返给企业，导致的结果是，高收入阶层的个税负担非常低。

改革之后，整个税务部门不再是地方的下属部门，而是完全隶属于国家税务总局，统一垂直的管理体制，将会有助于全面清理税收优惠。

在一个现代国家中，税务局理应是最“强势”的部门，但我国现阶段的税务部门受到各种政策的干扰，在实际的执法过程中，并不能做到依法征收、稽查，绝大多数老百姓也没有跟税务局直面沟通的习惯。

这一轮的税改之后，税务局有可能成为老百姓生活中相对重要的对口部门。

从个税改革的内容来看，要使得这些改革内容落地，税务部门就需要有极大的信息整合能力，税务部门需要联合银行、教育、房管、社保等部门，获取纳税人在这些部门的相关信息。因此，个税改革看上去是税务部门自己的事情，实际上需要很多部门给予配合。

我们也期待中国的跨部门信息整合，能够借助此次改革得到实质性的改进。

文/范子英

（上海财经大学公共经济与管理学院教授）

编辑/公子无忌