观点丨从金融视野看地方债危机

根据2013年12月30日国家审计署发布的全国性债务审计结果，我国省级、市级、县级、乡镇负有偿还责任的债务共10.88万亿元，其中市级和县级债务占比高达80%，很大一部分为二、三线甚至县级市发行的城投债或企业债。

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一种观点认为，中国拿到债务资金并不像欧美国家用来消费，而是将资金用在了基础建设和公共服务等方面，形成了很多稳健的资产，这些资产可以带来收益，从而产生现金流用来还债。

短期来看，由于推动的资产多在相对垄断的领域，属于优质资产，地方可利用信托、理财、担保公司等“金融创新”手段融入资金。但长期而言，这种所谓的“金融创新”，不过将风险分担给不同的金融机构，而且更加隐蔽，更难监管，更难防范。如果将银行、保险、信托等各类机构分开来看，似乎各自的风险都在可控范围之内，可是由于金融市场互联互通，单体金融机构的风险可能引发整个系统性的危机，甚至是财政风险与金融风险的交叉传染。

国家发改委在2013年年末曾经警示，2014年预计有1000亿元城投债券到期兑付。在目前地方经济和财政收入增速放缓的情况下，部分地方连偿还利息都困难，我们有理由担忧是否有能力偿还如此巨大的债务、化解地方债带来的政治经济双重压力，特别是财政风险与金融风险交叉传染的可能性。

利率市场化进程对地方债的冲击

目前地方负债大量用于长周期的基础设施建设，但银行贷款和信托类债务期限偏短，融资成本较高，融资期限长且利率相对合理的企业债占地方性债务比例不足20%。募投项目与债券产品不匹配，已成为地方性债务结构不合理的主要问题。

其中，地方大量依赖的信托类债务年化利率普遍在13%~15%之间，远高于企业债平均融资成本。由于地方经济和财政收入增速放缓，而融资平台对借贷成本的敏感度较一般企业更低，这又加重了其利息负担。

根据广发证券的统计，目前发行城投债的1000家地方融资平台，截至2013年11月末，其存量城投债为2.4万亿元。据中诚信国际统计，2013年12月，超过一半的城投债票面利率在8.2%以上，而12月31日银行间债券综合指数平均利息为4.217%，仅城投债利息一项，地方就需要多付出近400亿的财政支出。清华大学公共管理学院教授俞乔认为，我国地方债务每年需承担的利息开支在1万亿左右，每天一睁眼就要偿还利息近28亿元，地方债利息负担很大。

而由于地方和地方金融的互相依赖性，利率市场化进程可能会导致银行业又一次的变革和风险，地方金融机构首当其冲受到冲击，从而给地方带来新一轮债务风险。2013年7月，中国人民银行放开人民币贷款利率下限，解除一直以来对银行业的利差保护。银行类金融机构不但受到利差收入下降的冲击，而且直接面临从定价水平、风险管理能力到客户储备、市场竞争力等全方位的挑战。利率市场化是传统银行业的生死大关，也是金融市场洗牌重建的机会。在此过程中，信誉不佳、经营不善的小型地方性金融机构将逐步被市场淘汰。

PPP核心功能之一是转变公共产品供给机制。PPP模式将的一部分支出责任通过“特许经营权”方式转移给市场主体社会企业，建立了与企业市场主体的“利益共享”机制，通过长期持有和经营，可有效平衡短期和长期收益，让企业盈利相对稳定，一定程度上解决了基础设施短期回报差的问题。通过PPP模式可将一部分性债务剥离出去，也减轻债务压力，并逐步强化中长期财政规划，建立资产负债管理制度。

但也要看到，PPP模式在我国没有相应的法律法规支持，经济收益确定性不高，项目风险分担机制不够成熟，容易产生因项目涉及公共事业而出于责任不得不最后兜底的风险。例如上海大场水厂项目，由于2002年《关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，导致项目公司被迫与重新进行投资回报率的谈判，最终该项目在2004年被回购。PPP模式在我国仍处于探索之中，现有的已成功案例更多取决于个案的操作运行，还没有成熟通行模式。

让金融的归金融

由于我国长期处于主导型经济体制下，行为边界过大，对金融经营活动的直接干预过多。尤其是上世纪90年代以来，我国加大地方性金融机构扶持力度，陆续完成城市商业银行、农村信用社改革，并成立了大批信托、担保、理财甚至第三方金融中介机构，进一步扩大地方性金融机构在全国银行类金融机构的比例。这些地方性金融机构在业务发展中更加依赖地方的扶持，而地方由于持有地方性金融机构的多数股份，也更容易将其视为天然的融资工具。

由于财政收入、行政事业单位存款、扶持项目、优质抵押贷款资源等都是各银行奋力争抢的对象，金融体系在地方债务博弈中处于弱势地位。少数地方直接以红头文件的形式，强制规定部门财政拨款、行政事业单位存款或者公务员工资发放必须通过某一特定金融机构渠道。更有甚者，以红头文件发布信托、理财集资消息，以信用无形背书，公然与国家法规对抗。作为受到特殊照顾的金融机构，必须投桃报李，争先投资于地方融资平台，无条件为提供财政资金。

在这一过程中，金融机构应有的风险防范意识不断淡化，合规性审查成了过场。例如为获得地方担保和土地资源质押等有利条件，不少商业银行在争夺4万亿投资计划中的优质项目时，给地方融资平台贷款过程中放松了贷款条件和审查，为金融系统性风险埋下祸端。而在银行体系缩紧银根后，地方转向非银行类金融机构谋求融资渠道，不仅抬高了地方债务成本，而且使得债务风险更加隐蔽，加大了监管难度。

目前，已有中西部省市银监局下发文件要求辖内农信社，若监管评级3级以下的存差资金应以低风险业务为主，原则上不得购买国债、金融债等低风险资产以外的其他所有企业债、理财、信托等产品。为应对地方性金融机构林立、素质良莠不齐的情况，中国人民银行总行已经在调研扩大企业征信范围的可行性，建立地方性金融机构征信系统，不仅包括信托、担保、第三方金融中介公司，而且还将涵盖农信社、农村商业银行和城市商业银行等银行类金融机构。我国金融监管机构已经意识到地方过度干预对地方金融的不利影响，并试图从金融风险的层面监控或标注其影响力。

过去，为解决地方财政问题，不少地方开办企业，或通过地方金融机构间接干预金融市场的运行，从而使直接参与到微观经济活动中，债务压力反而越背越大。应接受历史教训，在对当地经济发展进行必要的监管和引导的基础上，实行政企彻底分开，保留监督职能，剥离地方在地方金融机构的管理职能。对于地方拥有的各项金融资源，应彻底放开行政干预，在公开、公正、公平的原则下交由第三方中介公司，面向金融市场公开招投标。

（作者：胡翾）