税务干部玩忽职守罪大数据研究（2010

最近，税务干部因玩忽职守的渎职犯罪而被起诉的案例屡屡发生，引起税务干部队伍内部以及财税学界人士的广泛关注。笔者通过“北大法宝”法律数据库（pkulaw），对2010年以来的税务干部玩忽职守犯罪进行了检索，并对这些数据做了粗浅的归纳和分析，就其中的一些共性和大家都关注的问题发表笔者个人的看法，也欢迎有兴趣的同行和学者一起研究。

首先，就数据库选择做个说明上，本来应该用官方权威的“中国裁判文书网”（court.gov/wenshu.html）进行检索，但该网检索功能确实有待完善，经常出现输入关键字得不出结果的情况，只能退而求其次，用当今许多高校和律所都在使用的“北大法宝”了。而本文统计数据均为笔者手工统计录入，不排除存在错漏之处，欢迎大家批评指正。

本人在“北大法宝”司法案例数据库中以“税务玩忽职守”进行全文检索，结果共有742条，经人工筛选后符合税务人员玩忽职守罪条件，并在2010-2015年范围内的共有176条。文中所提年份均为案件审结日期。

以发生年份来看：

2010

2011

2012

2013

2014

2015

统计之初的2010年发生案件11起，之后呈缓慢上升趋势，2014年突然增加到76起，2015年回落到38起。当然，全国裁判文书上网规定是2013年11月才发布，不排除有些税务干部玩忽职守案例未上传到数据库。但我们似乎能认为，比之五六年前，全国税务干部被指控玩忽职守的案例在增加中。这也与我国法治建设逐渐加强、社会对公职人员履职要求不断提高的趋势相吻合。

从案件所属的税务机关来看：

国税

143

地税

排除一起不分设国地税的上海发生的案例，国税机关发生玩忽职守案件次数较地税显著为高，国税的143起案例占总案例的81.71%。这主要是与国税负责法律与政策管理规定异常严格的增值税有关。这点在下面的检方指控犯罪事实统计中有更明显的展现。

在各式各样的检方指控犯罪事实中，笔者作了粗浅的归纳：

增值税发票管理未认真履行监管职责

未认真审核福利企业退税造成国家税款流失

增值税外其他税收未认真履行监管职责

对出口退税审核不严导致企业骗税

未缴清税款即同意注销

不履行监管义务，未及时催报催缴

未认真审核社保费银行对账单导致税款被挪用

未采取有效措施追缴欠税

应予罚款未罚款

由上表可见，税务干部玩忽职守犯罪的重灾区当属增值税发票管理（包括违规认定一般纳税人、违规审批发票导致发票虚开，对于企业虚开发票和抵扣虚开发票未及时发现等）以及福利企业退税审核上，分别占了总案例的51.70%和18.75%。而其他税种未认真监管导致税收损失的案例包括企业所得税、房产税、营业税、城建税等，主要集中于地税部门，但24起的数量只接近于增值税管理违规的约四分之一。而国税负责管理的出口退税也是个大雷区之一，共有14位干部因出口退税上出现的问题而被指控。

而在审判定罪上：

免于刑事处罚

134

有期徒刑

不构成玩忽职守罪

撤销原判，发回重审

从以上数据可得，在税务干部玩忽职守犯罪案例中，法院一般都会认可检方指控，法院认为不构成玩忽职守罪的只有6起，占比仅为3.41%；但由于玩忽职守罪为过失犯罪，且税款流失往往为多种原因造成，不能完全规责于税务干部管理过失，法院最终往往会选择免于刑事处罚的从轻处理方式，受到该类处理的税务干部占比76.14%。而有期徒刑刑期也集中在较轻的六个月到三年，可见最长的刑期也只是四年。

而在玩忽职守罪同时被指控具有受贿罪等主观故意犯罪的税务干部共有23位，其中因为玩忽职守罪而被判处有期徒刑的有17位，剩下的即使玩忽职守罪不成立，也因为受贿罪等被判处有期徒刑，最轻的两位也只是受贿罪成立而免于刑事处罚。相比于整体，具有受贿罪的干部刑罚明显较重，这也是对广大税务干部的一个严重警醒：必须要筑好廉政防线，否则一旦被发现，牢狱之灾基本难免。

下面就税务干部玩忽职守案例中的几个常见问题谈下笔者本人的观察和看法：

第一，在税务干部碰到玩忽职守案例时，最常提出的一个辩解理由是管理干部的行为与企业违法行为导致国家税款流失不具有因果关系，如管理员只负形式审核职责、精力不足无法对企业进行足够监控、企业采取隐瞒管理员的手段等。但从司法实践来看，法院对这种理由一般都不予认可，因为税务总局的《税收管理员制度(试行)》已经明确管理员的工作职责为“调查核实分管纳税人税务登记事项的真实性；掌握纳税人合并、分立、破产等信息；了解纳税人外出经营、注销、停业等情况；掌握纳税人户籍变化的其他情况；调查核实纳税人纳税申报（包括减免缓抵退税申请，下同）事项和其他核定、认定事项的真实性；了解掌握纳税人生产经营、财务核算的基本情况。对分管纳税人进行税款催报催缴；掌握纳税人的欠税情况和欠税纳税人的资产处理等情况；对纳税人使用发票的情况进行日常管理和检查，对各类异常发票进行实地核查；督促纳税人按照税务机关的要求安装、使用税控装置。对分管纳税人开展纳税评估，综合运用各类信息资料和评估指标及其预警值查找异常，筛选重点评估分析对象；对纳税人纳税申报的真实性、准确性做出初步判断；根据评估分析发现的问题，约谈纳税人，进行实地调查；对纳税人违反税收管理规定行为提出处理建议”等。而且各地税务机关规定的一般纳税人认定和发票审批流程、税管员工作规程中也规定了管理员有实地审核的职责。和法院往往就根据这类工作规程进行了认定。只有2015年沈阳国税干部党某某的一起案例【(2015)沈中刑三终字第57号】中，沈阳中院认可了被告提出的国税工作流程中已取消一般纳税人实地审核和约谈环节的辩解，在判决书中指出：税务部门原来实行的增值税一般纳税人资格前置审批制已改为登记制，相关环节不再需要“实地核查”和“约谈”程序，根据《刑法》溯及力从旧兼从轻原则和有利于被告人原则，对党某某没有进行“实地核查”和“约谈”的行为不宜认定为犯罪事实。而全国税务机关近年减少审批环节也属一大趋势，司法机关在今后的判决中会否因此会“高抬贵手”，尚待观察。

第二，在为税务干部辩护的过程中，辩方常用的一个武器就是2005年出台的最高人民、国家税务总局关于印发《关于加强检察机关税务机关在开展集中查办破坏社会主义市场经济秩序渎职犯罪专项工作中协作配合的联席会议纪要》的通知，里面指出“在专项工作中，检察机关要正确处理查处税务人员渎职犯罪与维护税收正常征管秩序的关系，准确把握一般工作失误与渎职犯罪的界限。坚持打击与保护相结合，服务于发展这一第一要务”。税务干部往往抓住该条，辩称自己为一般工作失误而非渎职犯罪。但法律学者多有指出，不能将会议纪要认为是司法解释，所以该文件并无法律效力；而即使抛开法律效力这个层面不谈，法院也倾向于认为干部疏于监管行为并非一般工作失误。如山东枣庄吴某某等玩忽职守案【(2014)枣刑二终字第24号】中，法院在判决书中写道：经查，最高人民、国家税务总局《会议纪要》规定“要准确把握一般工作失误与渎职犯罪的界限，严格遵循法定犯罪构成的主、客观要件，认真查清已造成的损失与税务人员的行为是否有法定的因果关系。要区分一般违反内部规定和触犯刑法的关系，要根据违规的程度和造成的危害综合考虑，不能笼统和简单地把税务机关内部的工作规定作为认定税务人员渎职犯罪的依据”。本案虽有鑫得利公司为骗取国家税款而故意提交变造的“山东省社会保险基金收款专用票据”的行为，但在案证据能够证实，吴某某作为鑫得利公司税收管理员，在核实该公司纳税申报事项真实性方面，未能尽到相应的审查义务，田某某亦未能尽职履责，国家税款损失与二人失职行为之间具有法定的因果关系；因工作失职造成国家税款损失925811.52元，已超过玩忽职守罪30万元的追诉标准，应在刑法规制范围内受到相应的刑事处罚。根据《山东省国家税务局关于公布全文失效或废止、部分条款失效或废止的税收业务管理制度文件目录的通知》（鲁国税函（2013）316号）的规定，虽然自2013年11月14日起鲁国税函（2010）239号文件已全文失效，但二上诉人对申请增值税即征即退的企业报送材料未尽到相应的审核职责，致使国家税款损失925811.52元的事实依现有证据足以认定。故该项辩护意见不能成立，本院不予采纳。又如山西昔阳李某甲玩忽职守案【(2014)昔刑初字第62号】中，针对被告税务干部类似的应视为一般工作失误的抗辩，法院判决认为“被告人李某甲在2012年3月份到竑丰公司实地检查，发现竑丰公司生产情况异常后，没有及时停供该公司发票，没有核实该公司整改落实情况，而是在4月份继续向竑丰公司发售40份增值税专用发票，致使竑丰公司为他人虚开增值税专用发票，并造成国家税款流失626213.13元，被告人李某甲的前述行为与国家税款流失存在因果关系，被告人李某甲应承担相应的刑事责任”。

第三，科室领导在被指控玩忽职守时常称过错由于属下造成，并非自身责任，这种理由法院一般也不予认可。典型如安徽宣城邱某某玩忽职守案【(2014)宣中刑终字第00150号】，邱某某作为进出口管理科科长，辩称其“作为宣城市国家税务局进出口税收管理科科长，对于本案中国家出口退税的经济损失，所负的至多是行政领导责任”；“邱某某并不具备主观方面的过失。其是对整个进出口税收管理科进行统筹工作，其本人不可能在直接接触材料的一线税务人员都无法发现问题的情况下，仅仅在工作流程中发现问题，况且其并非出口退税审核审批程序四个环节中的负责人，根本没有发现骗税犯罪行为的条件和能力，更谈不上因玩忽职守致使国家税款被骗取的后果……作为科长，在细分职责到人后，他的主要职责是督促大家履行责任；其本人并非直接经手人员，在申报表中也不是签字的主管人员。”但法院的回应则是“对邱全宝的上诉理由及其辩护人二审中提出的辩护意见，经审查认为：关于玩忽职守罪……邱全宝作为时任宣城市国税局进出口税收管理科的科长，其所具有的职责是由该科的业务所决定的，因此，进出口税收管理科的上述职责亦应是邱全宝作为科长的工作职责，理应认真履行自己负责科室全面工作的工作职责。而在其明知渝嘉公司是宣城市最大的外贸企业，该公司申报出口的货物都是以农产品为原材料生产的货物及纺织品，渝嘉公司是关注企业，其上游供货产品属于关注商品的情况下，却没有认真履行职责，安排科室的工作人员去该公司及其上游供货企业实地调查和查看；在对渝嘉公司的出口退税资料进行审批时，未按照规定在出口退税申报系统上对退税业务进行电子复核签批，而是交由他人代为签批；在对渝嘉公司的供货企业进行函调时，放弃职守，将其函调的审批权交由他人行使，对函调工作不予过问。其对工作严重不负责任，不履行或不认真履行职责，致使国家利益遭受重大损失的行为依法构成玩忽职守罪。邱全宝及其辩护人关于邱全宝的行为不构成玩忽职守罪的相关意见没有事实和法律依据，本院不予采纳。”

那么，对于目前税务干部玩忽职守案高发的现状，有什么不违反法律规定又能保护税务干部的办法呢？这确实是目前的一个大难题，笔者最近也在不断思考中，下面简单谈下一些不成熟的看法：

与十一年前出台《税收管理员制度(试行)》时相比，现在税收管理的日常环境已发生了极大变化，尤其是随着近年工商登记制度的放开，新注册企业增加速度明显较以前加快，现在的经济发达地区，一个管理员管辖一千多户企业已经成为常态，有些单位的管理员管辖甚至有三四千户企业。在这种状态下，仍然要求管理员和从前管理数十上百户企业一样，对每个企业的经营财务状况进行事无巨细的监督，显然超出常人所具备的精力；而且现在涉税违法犯罪分子技术手段也日益增强，税务干部进行日常管理更为困难。加之现在跟随着简政放权的步伐，税务机关总体在涉税前置审批上采取越来越放宽的趋势，如果仍然坚持这种“保姆式”的监管的话，将大大加大税务干部的违法渎职风险。如果干部因为能力范围难以做到的事情而受到处罚，有显失公平之嫌。因此，我们似乎可以转变工作思路，在日常工作中应该放宽对管理干部的要求，在日常的管理规程制度中放弃事无巨细的监管审核要求；各级税务机关应该加强税务稽查的力度，加强与公安经侦部门合作，从重加大打击涉税违法犯罪，形成对违法犯罪分子的震慑力。但管理干部在日常工作中，在已经发生明显违法迹象线索的情况下，也必须提高警惕，及时处理，该去核查的环节切不可偷懒；对于不能伸的手坚决不伸，不能拿的钱坚决不拿，不能依的人情坚决不依，这样才是对自己最大的保护。